재건축조합이 법에 따라 지은 소형주택 53세대를 서울특별시에 공공임대주택 표준건축비로 공급함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 1부 판 결 사 건2020구합80639 학교용지부담금부과처분무효확인의 소 원 고 피 고****청장 변 론 종 결2021. 4. 9. 판 결 선 고2021. 6. 4. 주 문 1. 피고가 2020. 3. 25. 원고에 대하여 한 51,702,000원의 학교용지부담금 부과처분은 무효임을 확인한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 ****에서 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따른 - 2 - 재건축사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 설립된 조합이다. 나. 원고는 피고로부터 이 사건 사업에 관하여 총 757세대의 공동주택을 신축하는 내용의 사업시행계획인가 및 관리처분계획인가를 받았고, 같은 내용으로 사업을 시행 하여 2020. 4. 28. 준공인가를 받았다. 이 사건 사업으로 건설된 총 757세대의 공동주 택에는 도시정비법 제54조 제4항에 따른 소형주택 53세대(이하 ‘이 사건 주택’이라 한 다)가 포함되어 있고, 원고는 2020. 2. 17. 도시정비법 제55조에 따라 서울특별시에 이 사건 주택을 6,462,778,000원에 매도(분양)하는 매매계약을 체결하였다. 다. 피고는 2018. 1. 10. 원고에게 학교용지확보 등에 관한 특례법(이하 “학교용지법” 이라 합니다) 제5조에 따라 이 사건 사업으로 인하여 증가하는 세대수 중 이 사건 주 택을 제외한 나머지 세대수(144세대)에 대하여 학교용지부담금을 부과하였고, 2020. 3. 24. 다시 이 사건 주택 53세대에 대하여 51,702,000원의 학교용지부담금을 추가로 부 과하였다(이하 이 사건 주택에 대하여 추가로 학교용지부담금을 부과한 처분을 ‘이 사 건 처분’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 당사자들의 주장 1) 원고의 주장 요지 도시정비법 제54조 제4항에 따라 건설된 이 사건 주택은 같은 법 제55조에 따라 서울특별시장에게 공급되어 임대주택으로 활용될 것이 정해져 있었고, 실제로 원고는 서 울특별시장에게 이 사건 주택을 공공건설임대주택의 표준건축비로 공급하였다. 따라서 이 사건 주택은 임대주택으로서 학교용지법 제5조 제1항 단서 제2호에 따라 학교용지부담금 - 3 - 부과의 예외사유에 해당함에도, 피고가 이 사건 주택에 대하여 학교용지부담금을 부과한 것에는 법률의 명시적 규정을 위반한 중대.명백한 하자가 있다. 따라서 이 사건 처분 은 무효이다. 2) 피고의 주장 요지 도시정비법에서는 임대주택과 소형주택에 관한 규정을 구분하여 정하고 있다. 서울특별시장이 도시정비법에서 정한 바에 따라 사업시행자인 원고로부터 이 사건 주 택을 공급받은 후 이를 임대목적으로 사용한다고 하여, 이 사건 주택을 학교용지법 제 5조 제1항 단서 제2호가 말하는 ‘임대주택’이라고 할 수 없고, 원고가 이 사건 주택을 서울특별시장에게 공급한 것을 두고 임대주택을 ‘분양’한 경우라고도 할 수 없다. 나. 판단 1) 이 사건 처분이 위법한지 여부 학교용지법 제5조 제1항은 “시.도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하 기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 학교용지부담금을 부과.징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에 는 그러하지 아니하다.”라고 규정하면서 제2호에서 ‘임대주택을 분양하는 경우’를 정하 고 있다. 따라서 개발사업지역에서 공동주택을 분양하는 자가 분양하는 임대주택은 학 교용지부담금 부과대상이 아니라고 할 것인데, 도시정비법 등 관계 법령의 규정, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들, 갑 제6호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되 는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 주택은 학교용지법 제5조 제1항 단 서 제2호에서 정한 학교용지부담금 부과대상에서 제외되는 ‘임대주택’이고, 원고가 서 울특별시에 이 사건 주택을 매도한 것은 ‘임대주택을 분양’한 것에 해당한다고 봄이 합 - 4 - 당하다. 따라서 이와 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다. 가) 도시정비법 제54조에 의하면, 과밀억제권역에서 시행하는 재건축사업(재정비 촉진지구에서 시행되는 재건축사업 제외)의 사업시행자는 정비계획으로 정하여진 용적 률에도 불구하고 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 법적상한용적률까지 건축할 수 있 는데(제1항 제1호), 이 때 사업시행자는 법적상한용적률에서 정비계획으로 정하여진 용 적률을 뺀 용적률(이하 ‘초과용적률’이라 한다)의 100분의 30 이상 100분의 50 이하로 서 시ᆞ도조례로 정하는 비율에 해당하는 면적에 주거전용면적 60제곱미터 이하의 소 형주택을 건설하여야 한다(제4항 제1호). 한편, 도시정비법 제55조에 의하면, 사업시행 자는 제54조 제4항에 따라 건설한 소형주택을 국토교통부장관, 시ᆞ도지사, 시장, 군 수, 구청장 또는 토지주택공사등 인수자에게 공공건설임대주택의 표준건축비로 공급(부 속 토지는 기부채납)하여야 하고(제1항, 제2항), 인수된 소형주택은 대통령령으로 정하 는 장기공공임대주택 또는 임대주택으로 활용하여야 한다(제4항). 이와 같이 재건축사 업의 사업시행자가 도시정비법 제54조 제1항에 따라 법적상한용적률까지 건축하려는 경우 일정 비율에 해당하는 면적에 소형주택을 건설하여 이를 도시정비법이 정한 인수 자에게 미리 정해진 가격에 따라 공급할 것이 의무화되어 있고, 그 소형주택은 ‘장기공 공임대주택 또는 임대주택’으로 활용될 것이 법률상 명백히 예정되어 있다. 나) 재개발사업에서는 임대주택의 건설이 의무이고, 그 경우 학교용지부담금이 면제됨은 학교용지법 제5조 제1항 제2호의 해석상 명백하다. 그런데 도시정비법 제정 당시에는 주택재개발사업의 사업시행자만이 사업시행계획서에 임대주택의 건설계획을 필수적으로 작성하는 것으로 기재되어 있었으나(제30조 제5호), 그 후 2005. 3. 18. 법 률 제7392호로 도시정비법이 개정되면서 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하 - 5 - 는 경우 사업시행자는 당해 주택재건축사업으로 증가되는 용적률 중 100분의 25 이하 의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율 이상에 해당하는 면적을 임대주택으로 공급하 여야 한다는 구 도시정비법 제30조의2(주택재건축사업의 임대주택 건설의무 등) 조항 이 신설되었다가, 다시 2009. 4. 22. 법률 제9632호로 위 제30조의2(주택재건축사업의 임대주택 건설의무 등) 조항이 삭제되고, 현행 도시정비법 제54조와 거의 동일한 내용 의 제30조의3(주택재건축사업의 용적률 완화 및 소형주택 건설 등) 조항이 신설되었으 나, 제30조 제5호에서 ‘임대주택의 건설계획(주택재건축사업의 경우 제30조의3 제2항에 따른 재건축소형주택의 건설계획을 말한다)’이라고 규정하게 되었는바, 위와 같은 주택 재건축사업에서의 임대주택 건설과 관련한 연혁과 2009. 4. 22. 법률 제9632호로 개정 된 도시정비법 제30조 제5호가 주택재개발사업에서의 임대주택 건설계획과 재건축사업 에서의 소형주택 건설계획을 동일한 호에서 같이 규정한 형태 등에 비추어 도시정비법 은 주택재개발사업에서의 임대주택 건설계획과 재건축사업에서의 소형주택 건설계획은 같은 의미와 같은 효과임을 나타낸 것으로 보인다. 다) 이 사건 사업에 관한 정비계획으로 정하여진 용적률은 271.27%였으나, 원고 는 법적상한용적률인 299.84%까지 건축을 하기로 하면서(갑 제6호증), 그에 따른 사업 시행계획변경인가를 신청하기 전에 도시정비법령에서 정한 비율에 해당하는 면적 4,373.92㎡에 상당하는 이 사건 주택 53채를 건축하기로 하고, 도시정비법 제55조 제3 항에 따라 이 사건 주택의 인수자인 서울특별시장과 이 사건 주택에 관한 사항을 협의 하였다. 서울특별시장은 이 사건 주택이 자신에게 공급되어 임대주택으로 활용될 것을 전제로 피고를 통하여 원고에게 ‘임대주택 소셜믹스를 위하여 임대주택 및 소형주택을 분산배치(동별, 층별, 라인별 집중배치 금지)하고 마감재 등에서 분양주택과 차이가 없 - 6 - 도록 조치할 것’ 등의 내용을 담은 회신을 하였다. 이와 같이 이 사건 주택은 건축이 계획될 당시부터 도시정비법령이 정한 바에 따라 임대주택으로 활용될 것이 정해져 있 었고, 나아가 이 사건 주택은 서울특별시에 공공건설임대주택의 표준건축비 상당인 6,462,778,000원에 매도(분양)되었다. 라) 도시정비법은 임대주택에 관한 규정과 소형주택에 관한 규정을 나누어 규정 하고 있고, 학교용지법에서는 임대주택에 관한 정의규정을 별도로 두고 있지는 않다. 그러나 도시정비법상 소형주택은 규모에 따른 분류이고, 임대주택은 주택 제공의 목적 이나 방식에 따른 분류에 불과하여 서로 배치되는 개념이 아닌 점, 특히 도시정비법 제74조 제1항 제4호는 관리처분계획에 포함되어야 할 사항으로 ‘다음 각 목에 해당하 는 보류지 등의 명세와 추산액 및 처분방법’을 정하면서, ‘일반 분양분[(가)목], 공공지 원민간임대주택[(나)목], 임대주택[(다)목], 그 밖에 부대시설ᆞ복리시설 등[(라)목]’으로 만 분류하고 있을 뿐 주택의 규모에 따른 소형주택 등을 따로 구분하고 있지 아니하 고, 이 사건 사업의 사업시행계획변경인가서(갑 제2호증)나 관리처분계획변경인가서(갑 제3호증)에도 이 사건 주택의 공급구분에 관하여 ‘임대’ 또는 ‘재건축소형(임대)’라고 기 재되어 있는 점 등에 비추어 보면, 도시정비법에 따른 소형주택 중에는 그 주택 제공 의 목적이나 방식에 따라 임대주택으로 분류되는 소형주택이 있을 수 있을 뿐만 아니 라, 특히 법령이 정한 인수자가 사업시행자로부터 공급받아 반드시 임대주택으로 활용 하여야 하는 소형주택을 학교용지법 제5조 제1항 제2호에서 말하는 임대주택과 별개의 것이라고 할 수 없다. 마) 학교용지법 제5조 제1항 단서 제2호의 취지는 개발사업 시행 시 임대주택 건설을 촉진하여 저소득층의 주거문제를 해결하고자 함에 있다. 여기에 도시정비법상 - 7 - 의 소형주택은 도시정비법령에 따라 일정한 경우 사업시행자가 의무적으로 건축하여 법령에서 정한 인수자에게 공급하여야 하는 것이어서 원인자부담금인 학교용지부담금 의 부과대상에서 제외하는 것이 타당함을 더하여 보면, 도시정비법상 소형주택으로서 건축된 임대주택이 인수자에게 매도되는 경우 역시 학교용지법 제5조 제1항 단서 제2 호에서 말하는 임대주택을 ‘분양’하는 경우에 해당한다고 봄이 상당하다. 2) 이 사건 처분에 존재하는 하자가 중대·명백한지 여부 가) 학교용지법 제5조 제1항 본문에 따른 시.도지사의 학교용지부담금 부과대 상에 대한 부과는 재량행위에 해당하지만(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두12651 판결 등 참조), 같은 항 단서는 그 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 학 교용지부담금을 부과할 수 없다고 규정하고 있으므로 만일 학교용지부담금 부과대상이 아님에도 학교용지부담금을 부과하였다면 그 하자는 중대하다고 할 것이다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 주택은 학교용지법 제5조 제1항 단서 제2호에서 정한 학교용지부담금 부과대상에서 제외되는 ‘임대주택’이고, 원고가 서울특별시에 이 사건 주택을 매도한 것은 ‘임대주택을 분양’한 것에 해당하므로, 피고가 학교용지부담 금 부과대상이 아닌 이 사건 주택에 대하여 학교용지부담금을 부과한 것은 그 하자가 중대하다. 나) 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정 관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 - 8 - 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객 관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확 히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할 지라도 외관상 명백하다고 할 수 없으나, 행정청이 법령 규정의 문언상 처분 요건의 의미가 분명함에도 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 처분 요건이 충 족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수는 없고(대법원 2015. 3. 20. 선고 2011두3746 판결 등 참조), 하자의 존재가 구체적인 사실관계에 대한 조사 없이도 곧바로 확인될 수 있는 경우에는 그 하자가 명백하다고 보아야 한다(대법원 2007. 11. 15. 선고 2005 다24646 판결 등 참조). 학교용지법 제5조 제1항 단서 제2호의 문언은 그 자체로 개발사업분 중 임 대주택 분양분에 대하여서는 학교용지부담금을 부과.징수할 수 없다는, 부과처분의 기속적.소극적 요건으로서의 의미가 분명하다. 이에 대하여 피고는 학교용지법 소관 부처인 교육부의 유권해석을 들어 도시정비법상 재개발사업 및 재건축사업, 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법상 소규모주택정비사업 시행에 따라 증가하는 세대수를 계산함에 있어 임대 및 분양 세대수의 구분 없이 전체 세대수를 기준으로 학교용지부 담금이 부과될 증가한 세대수를 산정하여야 한다는 취지로도 주장하나, 위 교육부의 유권해석은 학교용지법 제5조 제1항 단서 제5호의 ‘세대 수가 증가하지 아니하는 경우’ 를 판단하기 위한 ‘개발사업으로 인하여 증가하는 세대 수’에 임대주택이 포함되는지 여부에 관한 유권해석으로서 같은 단서 제2호의 해석에 적용될 것이 아니다. 도시정비 법상 재건축사업으로 인한 세대 수가 증가하지 않는 경우에는 학교용지법 제5조 제1항 - 9 - 단서 제5호에 따라 그 자체로 학교용지부담금을 부과할 수가 없는 것이며, 다만 일단 세대 수가 증가하여 위 단서 제5호에 해당하지 않는 경우라 하더라도 해당 세대 중 임 대주택에 대해서는 위 단서 제2호에 따라 학교용지부담금을 부과할 수 없는 것으로 새 김이 타당하고, 이렇게 임대주택에 대한 특례를 규정한 것은 임대주택의 공익적 성격 에 따른 것이라고 보이므로, 위와 같은 피고의 주장은 받아들이기 어렵다. 또한 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고 는 이 사건 주택이 도시정비법 제54조 제4항에 따라 건설된 것으로 같은 법 제55조에 따라 서울특별시장에게 공급되어 임대주택으로 활용될 것임을 이미 알고 있었고, 나아가 이 사건 주택이 서울특별시에 매각된 후에야 이 사건 처분을 하기에 이르렀는바, 피고가 학교용지부담금 부과대상이 아닌 이 사건 주택에 대하여 학교용지부담금을 부과한 하 자의 존재는 구체적인 사실관계에 대한 조사 없이도 곧바로 확인될 수 있다고 할 것이 므로, 이 사건 처분에 존재하는 하자는 명백하다. 3) 소결론 그렇다면, 이 사건 처분은 학교용지법의 법문에 반하는 중대·명백한 하자가 있어 무효이다. 이 점을 지적하는 원고의 주장은 이유 있다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.