시설 운영을 맡은 원고가 최저임금 상승으로 비용이 늘었다며 사업자 A를 대신해 서울시에 운영비 증액을 청구하고 교육감의 변경 거부 회신 취소를 요구함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 7부 판 결 사 건2020구합70526 운영비 등 청구 원 고 피 고1. 서울특별시 2. 서울특별시 교육감 변 론 종 결2021. 5. 27. 판 결 선 고2021. 7. 22. 주 문 1.이 사건 소 중 피고 서울특별시 교육감에 대한 부분을 각하한다. 2.원고의 피고 서울특별시에 대한 청구를 기각한다. 3.소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고 서울특별시(다음부터는 ‘피고 서울시’라 한다)는 ****(다음부터는 ‘A’이라 한다)에 590,325,764원 및 이에 대한 소장부본 송달 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 지급하고, 피고 서울특별시 교육감(다음부터는 ‘피고 교육 - 2 - 감’이라 한다)이 2020. 6. 8. A에 한 운영비 변경 거부처분을 취소한다 1) . 이 유 1. 처분의 경위 가. 피고 교육감은 2005. 8. 22. 서울 시내 4개 초등학교(다음부터는 ‘이 사건 학교’ 라 한다)의 신.개축 및 시설유지관리사업에 관한 민간투자시설사업기본계획을 고시하 였다. 나. A은 2006. 6. 23. 피고 교육감과 A이 자금을 투자하여 이 사건 학교를 신.개축 하여 기부채납 후 사업시행자로서 일정 기간 이 사건 학교의 시설관리운영권을 인정받 고, 피고 서울시로부터 이 사건 학교의 임대료 및 운영비를 수령하는 민간투자사업 실 시협약(다음부터는 ‘이 사건 실시협약’이라 한다)을 체결하였다. 그 중 운영비(다음부터 는 ‘A운영비’라 한다)와 그 변경에 관한 주요내용은 아래와 같다. 1) 원고는 주위적, 예비적 청구로 구하고 있으나, 두 청구는 양립가능하여 단순병합 관계로 봄이 타당하다. 제3조(용어의 정의) 본 협약에 달리 규정되지 아니하는 한 본 협약에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. - “운영비”라 함은 관리운영권 설정기간 동안 본 협약에 따라 사업시행자(A, 이하 같음) 가 주무관청(피고 교육감, 이하 같음)으로부터 지급받는 본 시설의 유지관리 및 운영의 대가로서 인건비, 유지관리비, 운영설비대체비, 부대비 및 제 경비를 말한다. 제42조(운영비의 결정 등) ① ... 주무관청이 사업시행자에게 지급할 운영비의 표준비용(2005년 8월 22일 기준 불변 운영비)은 금 7,173,400,000원이며, 그 구체적인 내역은 [별표 8] (운영비용 및 지급스 케쥴)과 같다. 제43조(운영비의 변경) 협약당사자는 다음 각 호의 사유가 발생하여 본 협약에서 결정된 운영비의 변경이 필요하 - 3 - 다. 이 사건 실시협약은 사업시행자인 A이 전문운영회사 등과 이 사건 학교의 유지 관리 및 운영을 위한 위임 또는 위탁계약을 체결하도록 정하고 있다(제45조 제1항). 이 에 따라 원고는 2006. 12. 7. A과 이 사건 학교의 유지관리 및 운영 업무를 수탁하고 운영비를 수령하는 관리운영계약(다음부터는 ’이 사건 관리계약‘이라 한다)을 체결하였 다. 그 중 운영비(다음부터는 ’원고운영비‘라 한다)와 그 변경에 관한 주요내용은 아래 와 같다. 다고 주무관청이 판단하는 경우 상호 협의하여 운영비를 변경할 수 있다. 이 경우 사업시행 자가 운영비의 증가를 요청하는 경우에는 주무관청의 사전승인을 득하여야 한다. 1. 본 시설의 유지관리 및 운임과 관련된 법령 및 정부 정책의 변경으로 인해 운영비의 조정이 필요한 경우 2. 관리운영권 설정기간 중 본 시설의 민간투자시설사업기본계획 및 본 협약에서 정한 시설의 유지관리 및 운영에 현저한 여건 변화가 발생하여 운영비의 조정이 필요한 경우 제1조 정의 본 협약에 달리 규정되지 아니하는 한 본 협약에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. “운영비”라 함은 수탁자(원고, 이하 같음)가 본 계약을 이행함에 따라 위탁자(A, 이하 같 음)가 그 대가로 지급하는 모든 비용으로 인건비, 유지관리비(용역비, 안전진단비, 운영설 비유지보수비, 수선비 등), 운영설비대체비, 부대비 및 제 경비를 말한다. 제15조 운영기간 중 운영비의 청구 및 지급 ① 수탁자는 운영기간 중 해당분기 직전분기까지의 실제 소비자물가지수변동분을 적용한 운영비를 해당분기의 성과평가가 실시협약 제53조에 따라 종료된 후 5일 이내에 지급 청구하고, 위탁자는 주무관청으로부터 운영비를 실제로 지급받은 날로부터 7영업일 이 내에 운영비를 지급한다. ④ 위탁자가 제세공과금 등 운영비 중 일부를 직접 지급한 경우 수탁자에게 지급할 운영비 에서 이를 공제한다. 제16조 운영비의 변경 ② 실시협약 제43조(운영비의 변경)와 제62조(운영비의 조정)에 의하여 운영비가 변경 또는 - 4 - 라. 피고 교육감은 2015. 4. 2. 및 2019. 10. 25. A에 최저임금 상승은 이 사건 실시 협약 제43조 제1호에 따른 A운영비의 변경사유(법령 및 정부 정책의 변경)에 해당하지 않는다고 회신하였다. 그 후 A이 2020. 6. 2. 피고 교육감에게 최저임금 인상이 법령 및 정부 정책의 변경에 따른 운영비 변경 사유에 해당한다고 주장하면서 A운영비 변 경을 신청하였고, 피고 교육감은 2020. 6. 8.에도 A에 같은 취지로 회신하였다(다음부 터는 2020. 6. 8.자 회신을 ‘이 사건 회신’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 7, 8, 14, 15호증(각 가지번호 포함, 이 하 같음)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 피고 서울시에 대한 운영비 청구에 대한 판단 가. 원고는, 연도별 최저임금의 급격한 상승으로 이 사건 실시협약상 운영비로 최저 임금 지급이 곤란하고 민간투자사업기본계획에 따르면 이러한 경우 운영비를 조정해야 하는바, 이는 이 사건 실시협약 제43조에 따른 법령 및 정부 정책의 변경(제1호) 또는 유지관리 및 운영에 현저한 여건 변화의 발생(제2호)에 해당하므로, 피고 서울시는 A 에 소비자물가와 최저임금 상승률의 차액에 해당하는 증액된 A운영비를 지급할 의무 가 있다고 주장하면서, 이 사건 관리계약 제16조 제2항에 따른 A에 대한 증액된 원고 운영비 청구권을 보전하기 위하여 A을 대위하여 피고 서울시에 2018년부터 2020년 1 분기까지 증액된 A운영비 합계 590,325,764원(= 2018년 228,877,726원 + 2019년 285,806,461원 + 2020년 1분기 75,641,577원)의 지급을 구한다. 나. A은 피고 교육감으로부터 이 사건 학교의 유지관리 및 운영의 대가로 A운영비 조정되는 경우 위 변경 또는 조정된 운영비를 한도로 위탁자와 수탁자가 협의하여 당해 운영비를 변경할 수 있다. - 5 - 를 수령하고, 원고는 이 사건 실시협약 제45조 제1항에 의하여 체결된 이 사건 관리계 약에 따라 이 사건 학교의 유지관리 및 운영 업무를 이행하고 A으로부터 원고운영비 를 수령한다. A운영비와 원고운영비는 모두 인건비, 유지관리비, 운영설비대체비, 부대 비 및 제경비로 구성된다. 이 사건 관리계약에 따르면, A은 피고 서울시로부터 A운영 비를 수령한 날부터 7일 이내에 원고에게 원고운영비를 지급하고(제15조 제1항), A운 영비가 변경 또는 조정되면 그 한도에서 원고와 A은 원고운영비를 변경 또는 조정할 수 있으며(제16조 제항), A이 제세공과금 등 이 사건 학교의 운영비 중 일부를 직접 지급한 경우 이를 공제하고 원고운영비를 지급한다(제15조 제4항). 이 사건 관리계약에 서 달리 A이 원고운영비에서 공제할 항목에 관하여 정하고 있는 사항은 없다. A이 피고 서울시로부터 2018년부터 2020년 1분기까지 증액된 A운영비를 수령하 는 경우, A이 제세공과금 등을 직접 지급하는 등의 특별한 사정이 없는 한 원고는 그 날부터 7일 이내에 A에게 그 한도에서 증액된 원고운영비의 지급을 구할 수 있다. 이 처럼 원고운영비 청구권과 A운영비 청구권은 서로 밀접한 관련을 갖고 증액된 원고운 영비 청구를 위하여 A운영비의 증액이 선행되어야 할 필요가 있으므로 채무자인 A의 자력유무와 관계없이 보전의 필요성이 인정된다고 봄이 타당하다. 원고의 피보전권리가 절차적 권리에 불과하고 이행기가 도래하지 않았으며, 채무 자인 A의 무자력이 인정되지 않아 원고의 A운영비 대위청구가 부적법하다는 피고의 항변은 받아들이지 아니한다. 다. 앞서 본 사실 및 증거들, 갑 제9, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합 하여 인정하거나 알 수 있는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, 이 사건 실시협약 제43 조 제1, 2호에서 정하는 법령 및 정부 정책의 변경 또는 현저한 여건 변화의 발생이 - 6 - 있다고 보기 어려우므로, 이를 전제로 한 원고의 피고 서울시에 대한 청구는 받아들이 지 아니한다. 1) 최저임금법인 근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정 과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하고(최저임금법 제1조), 고용노동부장관은 최저임금위원회의 심의를 거쳐 매년 8월 5 일까지 최저임금을 결정하여야 하며(같은 법 제8조 제1항), 최저임금위원회에 근로자의 생계비와 임금실태에 관한 조사를 하게 할 수 있고(같은 법 제23조, 같은 법 시행령 제19조), 최저임금위원회는 조사결과 등을 분석하고 전문위원회의 논의 등을 거쳐 최 저임금을 심의한다(같은 법 제12조, 제13조, 제18조, 제19조). 2)항에서 보는 것과 같이 최저임금 변동률은 매년 임금실태 조사결과 등에 따라 변하지만(이는 이 사건 실시협 약 체결 전에도 동일한 사정이다), 이 사건 실시협약 체결 후 근로자의 생활안정 등을 꾀하는 최저임금 제도의 목적과 최저임금을 결정하는 방법 및 요소 등에 관한 법령에 변화가 있었다고 보이지는 않는다. 2) 이 사건 실시협약에 따르면, A은 자신의 위험과 비용으로 사업을 시행함을 원 칙으로 하고(제8조 제4항), 피고 서울시는 A에 제42조 제1항에서 정하는 운영비의 표 준비용에 직전 분기말까지의 소비자물가지수 변동분을 적용하여 산정한 운영비를 지급 하며(제61조), 협약당사자는 협약의 개요에서 제시된 것보다 이 사건 학교에 대한 수요 가 증감하는 경우 매 분기마다 운영비의 증감을 요구할 수 있고(제62조), 협약 체결 후 사정변경이 있는 경우 협약 변경을 제안할 수 있으며(제86조 제3항), 법령 및 정부 정 책의 변경 또는 현저한 여건 변화 등의 사유로 운영비 변경이 필요하다고 판단하는 경 우 당사자는 협의하여 운영비를 변경할 수 있고, 사업시행자인 A이 운영비 변경을 요 - 7 - 청하는 경우에는 피고 교육감의 사전승인 절차를 거쳐야 한다(제43조). 위 내용을 종합 하면, 이 사건 실시협약 제43조에 따른 운영비 변경은 표준비용에 따라 산정된 운영비 외에 예외적으로 초과비용 등을 인정하는 것으로, A은 이 사건 실시협약 체결 당시 예 측할 수 없었던 법령 및 정부 정책의 변경 또는 현저한 여건 변화 등의 사유가 있는 경우 사전승인 요청을 거쳐 증액된 A운영비를 청구할 수 있다고 봄이 타당하다. 3) 이 사건 실시협약 및 이 사건 관리계약은 2006년 체결되었고, 2004년부터 2021 년까지 최저임금 상승률 현황은 아래와 같다. 이 사건 실시협약 및 이 사건 관리계약 이 체결된 2006년의 최저임금 상승률(9.2%)은 이전 2년(10.3%, 13.1%) 보다 낮았고, 이 후 2006년 보다 최저임금 상승률이 높았던 해는 2007년, 2018년, 2019년 3년뿐으로 15년 동안 최저임금의 평균 상승률은 2006년의 상승률 보다 낮은 7.19%(소수점 둘째 자리 미만 버림)이다. 연도별 최저임금이 이 사건 실시협약 체결 당시 예측할 수 없었 던 정도로 상승하였다고 보기 어렵다. 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021 10.3 13.1 9.2 12.3 8.3 6.1 2.75 5.1 6 6.1 7.2 7.1 8.06 7.29 16.38 10.89 2.87 1.51 상승률(%) 4) 2019. 5. 7. ‘주무관청은 단순한 노무에 의한 용역으로서 최저임금액이 변동되 어 최저임금 지급이 곤란한 경우 운영비용을 조정한다’는 내용으로 민간투자사업기본 계획 제19조 제3항, 제4항이 신설되고, 2020. 6. 4. ‘제3항에 따른 운영비용 조정은 최 저임금 상승률과 소비자물가지수 상승률의 차이에 따라 산정한다’는 내용으로 같은 조 - 8 - 제5항(2020년 이전에 체결된 실시협약은 2020년을 기준년도로 적용하여 2021년부터 이에 따라 운영비용 조정이 산정된다)이 신설되었다. 그런데 법령 및 정부 정책의 변경 또는 현저한 여건 변화를 사유로 하는 운영비 변경이 예외적으로 인정되고, 민간투자 사업기본계획 제19조 제3항만으로는 구체적인 운영비용 조정금액이 바로 산정되지 않 으며, 이후 신설된 같은 조 제19조 제5항이 2021년부터의 운영비용 조정 산정에 관하 여 정하고 있다. 원고가 구하는 2018년부터 2020년 1분기까지에 위 각 규정이 소급적 용 된다고 보기도 어려우므로, 위와 같은 민간투자사업기본계획의 개정을 이 사건 실 시협약 제43조 제2항에서 정하는 현저한 여건 변화에 해당한다고 보기 어렵다. 3. 피고 교육감에 대한 이 사건 회신 취소청구의 적법 여부 원고는, 피고 교육감이 A운영비를 조정할 의무가 있음에도 이를 거부한 이 사건 회 신은 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다. 사회기반시설에 대한 민간투자법에 따라 A과 피고 서울시 사이에 체결된 이 사건 실시협약은 공법상 계약에 해당하고(대법원 2019. 1. 31. 선고 2017두46455 판결 등 참조), 피고 교육감이 이 사건 실시협약 당사자인 피고 서울시를 대표하여 A에 이 사 건 실시협약 제43조에 따른 운영비 변경 요청을 거절한 이 사건 회신은 대등한 당사자 의 지위에서 하는 의사표시라고 봄이 타당하며, 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공 권력의 행사로서 처분에 해당한다고 볼 수 없다. 이 사건 회신은 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않으므로, 이 사건 소 중 피고 교육감에 대한 부분은 부적법하다. 4. 결 론 이 사건 소 중 피고 교육감에 대한 부분은 부적법하여 각하하고, 원고의 피고 서울 시에 대한 청구는 이유 없으므로 기각하기로 한다.