일반상업지역 건물 5층을 위락시설(유흥주점)로 용도변경하기 위해 이격거리 50.2m를 제출하여 허가를 받았으나, 이후 피고가 한국국토정보공사 측정 결과 48.93m로 기준 미달이라며 허가를 취소함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 판 결 사 건2024구단69114 용도변경허가취소처분 취소청구의 소 원 고A 피 고**** 변 론 종 결2025. 1. 9. 판 결 선 고2025. 4. 17. 주 문 1.피고가 2024. 7. 29. 원고에게 한 용도변경허가 취소 처분을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 일반상업지역인 ****에 위치한 건축면적 120.69㎡, 연면적 941.41 ㎡, 지하1층, 지상 7층 규모의 건물 1동(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자이다. 나. 원고는 제1종 근린생활시설(미용원)로 이용되고 있던 이 사건 건물 5층의 용도를 - 2 - 위락시설(유흥주점)로 변경할 목적으로, 이 사건 건물과 인근 주거지역 경계까지의 거 리 측정 결과(이격거리: 50.200m)를 제출하며 피고에게 용도변경허가 신청을 하였다. 그리고 피고는 2023. 12. 12. 이를 허가하였다. 다. 그러나 그 후 피고는 2024. 6. 10. 다음과 같은 이유로 위 2023. 12. 12.자 용도 변경허가를 취소하였다(이하 위 취소처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다). 취소사유: 구 서울특별시 도시계획 조례(2024. 7. 15. 서울시 조례 제9351호로 개정되기 전의 것) 제32조(일반상업지역에서 건축할 수 없는 건축물) 위반사항 확인되어 건 축허가(용도변경)에 중대한 하자 존재 -일반상업지역으로서 주거지역 경계로부터 50m 이내는 위락시설 용도 불허지역이며, 이 사건 건물 5층의 위락시설로의 용도변경 신청 시 도서에 주거지역 경계로부터 거리를 50.2m로 표기하여 용도변경허가 처리되었으나, -한국국토정보공사의 주거지역 경계로부터 거리 측정 결과 48.93m로 이 사건 건물에 위 락시설로의 용도변경은 허용되지 않음. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 11호증, 을 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 이 를 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지 2. 관계법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 처분은 사실을 오인하였을 뿐만 아니라 신뢰보호원칙, 비례원칙을 위반한 것으로서 재량권의 일탈·남용에 해당한다. 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’) 제76조 제1항, 같은 법 시 - 3 - 행령 제71조 제1항 제8호 [별표 9]에 따르면, 이격거리에 관계없이 공원·녹지 또는 지 형지물에 따라 주거지역과 차단된다면 일반상업지역 내에서도 위락시설의 건축이 가능 하다. 그런데 이 사건 건물과 주거지역 사이에는 여러 건물들이 건립되어 있고, 그 중 대부분은 주점, 유흥시설로 이용되고 있다. 즉, 이 사건 건물과 주거지역은 시각적, 청 각적으로 차단되어 있고, 이 사건 건물에서의 위락시설 건축이 주거지역 거주민의 거 주와 안녕에도 아무런 영향을 미치지 않는다. 따라서 이격거리와 무관하게 이 사건 건 물 중 일부를 위락시설로 용도변경 하는 것은 적법하다. 2) 이 사건 건물로부터 주거지역까지의 경계는 원고가 당초 제출한 바와 같이 50.2m로, 구 서울특별시 도시계획 조례에서 정한 이격거리인 50m를 초과한다. 게다가 이 사건 건물과 가장 가까운 주택은 주상복합건물로서 주택으로 사용되는 부 분은 아래와 같이 대지경계선보다 안쪽에 위치한다. 따라서 위 건물의 주택 부분 경계 와 이 사건 건물 사이의 거리를 측정할 경우 50m를 넉넉히 초과한다. (그림 삽입을 위한 여백) - 4 - 3) 원고는 용도변경 허가를 신뢰하고 상당한 비용을 지출하여 인테리어 공사를 마 쳤다. 뿐만 아니라 이에 관하여 제3자와 임대차계약까지 체결함으로써 이미 용도변경 허가에 기초한 법률관계까지 형성되었다. 반면 이 사건 건물과 주거지역까지의 거리는 비교적 멀고(피고의 측정 결과에 의하더라도 이격거리 제한을 불과 1m가량 위반한 것 에 불과하다), 앞서 언급하였듯이 이 사건 건물과 주거지역 사이에 이미 여러 곳의 위 락시설들이 존재하고 있다. 이와 같은 사정에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 당초 처분 에 대한 원고의 신뢰에 반할 뿐만 아니라, 주거지역에서 더 가까운 다른 위락시설과 차별적인 취급을 함으로써 처분으로 달성할 수 있는 공익에 비해 원고에게 과도한 불 이익을 가하는 것이므로, 신뢰보호원칙, 비례원칙, 평등원칙을 모두 위반하였다. 나. 판단 1) 살피건대, 다음과 같은 사정을 고려하면 이 사건 건물에 관한 당초의 용도변경 허가가 일반상업지역 내에서의 건축 제한에 관한 국토계획법 시행령 [별표 9]의 기준 이나 구 서울특별시 도시계획 조례 제32조, 제31조에 따른 이격거리를 준수한 것이라 - 5 - 보기는 힘들다. 가) 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제8호 [별표 9]가 일반상업지역 내에서 위 락시설의 건축을 제한한 것은 원고가 주장한 바와 같이 인근 주거지역 거주민의 정온 한 생활환경을 보호하기 위한 것이다. 한편 위 별표는 이격거리와는 별개로 주거지역 과 차단된 경우 위락시설의 건축이 가능하다고 규정하면서 그 대표적 예시로 공원·녹 지를 언급하고 있다. 그런데 공원과 녹지는 그것의 설치 높이나 형태상 시각, 청각 등 감각의 차원에서 위락시설을 가려주는 시설들이 아니다. 또한 위락시설의 존재를 단순 히 시각적, 청각적으로 인지할 수 없다고 하여 주거지역에서의 정온한 생활환경이 당 연 보호되는 것도 아니다. 요컨대, 위락시설이 주거지역으로부터 차단되어 있는지를 판 단하는 핵심은 공간 이용의 측면에서 그것이 주거지역과 분리되어 있는가에 있다고 봄 이 타당하다. 따라서 이 사건 건물과 주거지역 사이에 고층의 건물들이 존재하고 있어 시각적, 청각적으로 차단되어 있다는 사정만으로는 위락시설로의 용도변경이 가능한 경우라 단정할 수 없다. 나) 원고가 당초 용도변경허가를 받는 과정에서 50.2m의 이격거리를 산출한 방 법은 지적도를 이어 붙여 도면을 생성한 다음 CAD 프로그램과 축척에 맞는 자를 이용 해 측정한 것이었다. 그런데 그것이 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 한국국토정보 공사의 거리 측정 결과에 비해 정확하다고 볼 만한 자료는 전혀 없다. 오히려 도면 등 자료를 기초로 간접적으로 이루어진 원고의 측정 방식이 그 내재적 한계에 비추어 볼 때 부정확할 가능성이 높다. 다) 주거에는 실제 거주가 이루어지는 건물뿐만 아니라 그 주변의 이른바 ‘위요 지’도 포함되고, 그곳에서의 생활환경도 보호할 필요성 있음은 다르지 않다. 따라서 거 - 6 - 주에 직접 사용되는 건축물의 외곽선과 이 사건 건물 사이의 거리로 이격거리 준수 여 부를 판단하여야 한다는 것은 그 자체로 받아들일 수 없다(원고는 서울고등법원 2008. 7. 15. 선고 2007누25680 판결례를 원용하고 있으나, 해당 판결 또한 최인근 주택의 대지경계선 ̇̇̇̇̇ 을 기준으로 이격거리를 산정하여야 한다는 것이고 원고의 주장과 같이 주 택의 외벽을 기준으로 산정하여야 한다는 취지는 아니다). 2) 그러나 앞서 든 증거에 갑 제3, 5, 6, 8, 9, 10, 16호증(가지번호 있는 것은 이 를 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분에 신뢰보호원칙, 비례원칙 위반 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다. 가) 피고는 원고의 신청을 받아들여 2023. 12. 12. 이 사건 건물 5층의 용도변경 을 허가하였다. 비록 위 용도변경 허가가 부정확한 이격거리 산정에 기초한 것이기는 하나 원고가 실제 이격거리를 은폐하였다거나 부정한 방법으로 용도변경허가를 신청하 였다고 볼 만한 자료는 없다. 그리고 주거지역 경계로부터의 이격거리는 피고가 용도 변경허가 여부를 심사하면서 마땅히 확인하여야 할 내용이다. 결국 당초 용도변경 허 가는 피고의 귀책사유로 이루어진 것이고 이를 신뢰한 원고에게 특별한 잘못이 있다고 볼 수는 없다. 나) 원고는 당초의 용도변경 허가가 적법한 것으로 믿고, 이 사건 건물 5층에서 ‘B’라는 상호로 위락시설을 운영하고자 합계 2억 2,200만 원을 들여 인테리어 시공을 한 것으로 보인다. 이와 같은 상황에서 이 사건 처분에 따라 위락시설로의 용도변경 허가가 취소된다면 원고는 이미 지출한 비용 상당의 손해를 확정적으로 입게 될 뿐만 아니라 기존 용도에 부합하는 시설을 다시 갖추기 위해 추가적인 비용을 더 지출하여 - 7 - 야만 한다. 다) 이 사건 건물과 인근 주거지역 경계까지의 거리는 48.93m로 이격거리 기준 을 고작 1m가량 준수하지 못한 것에 불과하다. 게다가 이 사건 건물 인근에는 주거지 역과 더욱 가깝게 일반음식점, 노래연습장 등이 다수 입지하고 있고 위락시설이 입점 한 건물들도 존재하고 있는 것으로 확인된다. 따라서 이 사건 처분으로 인근 주거지역 거주민들의 정온한 생활환경이 더욱 유의미하게 보호될 것으로 보이지 않는다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 인용한다. - 8 - 관계법령 ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지 역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ᆞ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령 으로 정한다. ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용 도ᆞ종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다. 8. 일반상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 9에 규정된 건축물 [별표 9] 일반상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물(제71조제1항제8호 관련) 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제16호의 위락시설[공원ᆞ녹지 또는 지형지물에 따라 주거지역과 차단되거나 주거지역으로부터 도시ᆞ군계획조례로 정하는 거리(건축물 의 각 부분을 기준으로 한다) 밖에 건축하는 것은 제외한다] ■ 구 서울특별시 도시계획 조례(2024. 7. 15. 서울시 조례 제9351호로 개정되기 전의 것) 제31조(중심상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물) ② 영 별표 8 제1호의 다목 및 라목 규정에 따라 주거지역 경계로부터 50미터(주거지역 경계 가 너비 6미터 이상 도로에 접한 경우 도로 너비를 거리 산정시 포함하여 계산한다. 이하 같 다) 이내의 지역 안에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제15호 숙박시설 중 일반숙박시설 및 생 활숙박시설과 제16호 위락시설로의 용도로 건축 또는 용도변경을 할 수 없으며, 주거지역 경 계로부터 50미터 초과 200미터까지는 건축물의 용도ᆞ규모 또는 형태가 주거환경ᆞ교육환경 등 주변환경에 맞지 않다고 허가권자가 인정하는 경우에는 해당 도시계획위원회의 심의를 거 쳐 건축 또는 용도변경을 제한할 수 있다. - 9 - 제32조(일반상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물) ① 일반상업지역안에서는 영 별표 9 제1 호의 각 목의 건축물과 영 별표 9 제2호에 따라 다음 각 호의 건축물을 건축할 수 없다. ② 영 별표 9 제1호의 가목 및 나목 규정에 따른「건축법 시행령」 별표 1 제15호 숙박시설 중 일반숙박시설 및 생활숙박시설과 제16호 위락시설의 경우 제31조제2항에 따른다.