구청장이 인근 주민 민원을 이유로 변전소 증축공사에 내린 공사중지명령 취소 청구

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 13부 판 결 사 건2025구합55814 공사중지명령처분 취소 청구 원 고A 피 고서울특별시 중랑구청장 변 론 종 결2025. 12. 11. 판 결 선 고2026. 1. 15. 주 문 1.피고가 2025. 9. 2. 원고에 대하여 한 공사중지명령을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 20**. *. **. **** (비실명화로 생략) 대 5,246.3㎡ 지상에 있는 - 2 - 지하 *층, 지상 *층 규모의 변전소 시설 건축물(이하 ‘이 사건 변전소’라 한다) 중 *층 을 534.06㎡ 증축하고자 피고에 건축허가 신청을 하였고, 2024. 10. 18. 피고로부터 건 축허가를 받아 2025. 4.경 그 공사에 착수하였다(이하 원고에 대한 건축허가를 ‘이 사 건 허가’라 하고, 이 사건 허가에 따른 증축공사를 ‘이 사건 공사’라 한다). 나. 이 사건 변전소 인근 주민들은 20**. *. **. 국민신문고에 ‘원고는 1996년 이 사 건 변전소 건설 당시 변전소 소음 발생 및 전자파 차단을 위해 유휴부지에 나무를 두 텁게 심고 주기적으로 전자파를 측정하기로 하였는데, 현재에 이르러 이 사건 공사를 하는 것은 위 약속을 파기한 것이다.’라는 취지의 민원을 제기하였고, 원고는 2026. 6. 12. 이 사건 공사를 자발적으로 중지하였다. 다. 원고는 20**. *. **. 및 20**. *. **. 인근 주민들과 1차 및 2차 민원 협의를 거 쳤으나 합의에 이르지 못하였고, 20**. *. **. 이 사건 공사를 재개하였다. 라. 피고는 2025. 9. 2. ‘이 사건 변전소 건립 당시 민원 해소를 목적으로 제시한 「민원 우려사항과 그 대책」에 따라 조성한 녹지공간을 훼손하여 이 사건 공사를 추 진함으로써 주민들의 신뢰가 저해됨’, ‘반대하는 지역 주민 민원을 해소하기 위한 적극 적이고 지속적인 협의 없이 명분을 쌓기 위한 형식적인 면담만 실시한 후 이 사건 공 사 진행’ 등을 이유로 건축법 제79조에 의하여 원고에게 ‘주민 민원 해소 및 구청의 별 도 지시가 있을 때까지’ 이 사건 공사를 중지할 것을 명하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 갑 제1 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고의 주장 요지 - 3 - 1) 피고가 행정절차법에 따라 원고에 대하여 사전통지 및 의견제출 기회 부여를 하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1 항, 제22조 제3항, 제23조 제1항을 위반한 것이다. 2) 건축법 제79조 제1항은 대지나 건축물이 건축법 또는 건축법에 따른 명령이나 처분에 위반될 경우 건축허가권자가 공사의 중지를 명할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 사건 처분은 위 1.라.항 기재와 같은 이유를 처분사유로 하는 것이어서 건축법 제 79조 제1항이 정한 공사중지명령의 처분요건을 갖추지 못하였다. 3) 따라서 이 사건 처분은 절차적 및 실체적으로 위법하므로 취소되어야 한다. 나. 판단 1) 절차적 위법에 관하여 가) 행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자 에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출 할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭 과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적 으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에 게 의견제출의 기회를 주어야 하고, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란 하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분 의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통 - 4 - 지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 처분은 위법하여 취소를 면 할 수 없다. 그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인 정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며, 처분상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사 전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다 (대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결). 나) 피고가 이 사건 처분을 하기 이전에 원고에게 의견제출에 필요한 상당한 기 간을 정하여 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근 거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처 리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 미리 통지하였다고 인정할만한 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4 항, 제22조에서 정한 사전통지 및 의견제출 기회 부여 절차를 누락한 채 이루어진 것 이어서 위법하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. 다) 이에 대하여 피고는, 피고가 이 사건 처분 이전에 원고에게 5차례에 걸쳐 공문을 발송하여 민원 해소를 요청하면서 이를 해소하지 못할 경우 공사중지명령 등 행정조치가 행해질 것임을 고지함으로써 공적 의사를 표명하였으므로 행정절차법을 위 반하지 않았다고 주장한다. 살피건대, 을 제1 내지 6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2025. 6. 5.경부터 2025. 8. 18.경까지 5차례에 걸쳐 원고에게 ‘이 사건 변전소 건축 당시 원고가 약속한 대로 녹지공간을 조성할 것, 이 사건 공사로 인하여 다수의 민원이 제기되고 있으니 민원인들과 협의 완료 후 이 - 5 - 사건 공사를 진행할 것, 불이행 시 이 사건 공사의 중지 및 이 사건 허가의 취소 등 행정처분이 이루어질 수밖에 없다는 것’ 등의 내용을 기재한 공문을 보낸 사실을 인정 할 수 있으나, 피고가 원고에게 위와 같은 내용의 공문을 보낸 사실만으로는 의견제출 에 필요한 상당한 기간을 정하여 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분 의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 미리 통지하였다고 보기 어렵다. 따라서 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 2) 실체적 위법에 관하여 가) 건축법 제79조 제1항은 허가권자는 건축법 또는 건축법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 공사의 중지를 명할 수 있다고 규정하고 있 고, 공사중지명령은 개인에 대하여 일정한 의무를 명하는 것이어서 엄격한 법적 근거 를 요하는 기속행위에 속한다고 할 것인바(대법원 1991. 10. 11. 선고 91누7835 판결 참조), 건축법 제79조 제1항은 공사로 인한 피해가 많다는 등의 이웃 주민의 민원이 있어 그 민원이 해결되지 않을 경우 공사중지명령을 할 수 있다는 근거가 되지 못하 고, 단지 인근 주민들의 집단적인 건축반대 민원 제기가 있었다는 사정만으로는 건축 법에 위반된다거나 건축법에 따른 명령 또는 처분에 위반되는 경우라고 볼 수도 없다. 나) 위 인정사실을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 피고가 위 1.라.항 기재와 같은 이유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 건축법 제79조 제1항이 정한 공사중지명령의 요 건을 갖춘 것이라고 보기 어렵고, 달리 인근 주민들의 집단민원이 있다는 이유로 이 사건 허가를 받아 시행하는 이 사건 공사의 중지를 명할 수 있다는 건축법상 근거를 찾아볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하므로, 원 - 6 - 고의 이 부분 주장도 이유 있다. 다) 이에 대하여 피고는, 원고가 이 사건 변전소를 건축할 당시 변전소 부지 내 에 변전소 시설과의 완충을 위하여 잔여 부지를 공원화하기로 약속하였음에도 이를 이 행하지 아니한 채 이 사건 공사를 진행하는 것은 선행 약속의 위반이어서 당초의 허가 자체를 부적법한 것으로 만드는 것이고, 공중의 안전 또는 공익에 현저한 위해에 해당 하므로, 선행 약속, 주변 환경이나 안전·미관, 인근 주민들의 신뢰이익 등을 고려할 때 이 사건 처분은 중대한 공익을 보호하기 위해 필요한 조치라고 주장한다. 살피건대, 을 제7, 8, 9호증의 각 기재만으로는 원고가 1996년경 이 사건 변전 소 건축 당시 변전소 부지 내 잔여 부지를 공원화하기로 약속한 사실을 인정하기는 부 족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 설령 원고가 위와 같은 약속을 하였다고 하더 라도 이는 이 사건 변전소 건축허가에 따른 조건 혹은 부담에 해당할 뿐, 이 사건 변 전소 건축허가와 별개인 이 사건 허가에 붙은 조건 또는 부담이 아니므로 이 사건 허 가에 따른 이 사건 공사의 중지를 명할 수 있는 사유에 해당하지 않고, 원고가 위와 같은 약속을 이행하지 아니하였다는 이유로 인하여 이 사건 변전소 건축허가 또는 이 사건 허가가 위법하거나 무효라고 볼 수는 없다. 만약 이 사건 변전소 건축허가 당시 원고가 위와 같은 약속을 하였다면 이 사건 허가 당시 피고는 원고의 선행 약속 미이 행을 충분히 인지하고 이를 고려하였을 것이므로, 이 사건 허가 이후에 비로소 원고의 선행 약속 미이행 및 이에 따른 인근 주민들의 민원 제기를 이유로 하는 사정변경 또 는 중대한 공익상 필요가 발생하였다고 보기도 어렵다. 따라서 피고의 위 주장은 받아 들이지 아니한다. 다. 소결론 - 7 - 이상 살핀 바와 같이 이 사건 처분은 절차적 및 실체적으로 위법하므로 취소되어 야 한다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다.