농어촌형 승마시설 대표자 변경신고 반려처분 취소 청구

- 1 - 광 주 지 방 법 원 제 2행 정 부 판 결 사 건2021구합12541 농어촌형 승마시설 변경신고 반려처분 취소청구 원 고**** **** 소송대리인 법무법인 (유한) 민 담당변호사 **** 피 고****장 소송수행자 ****, **** 변 론 종 결2021. 11. 19. 판 결 선 고2021. 12. 10. 주 문 1. 피고가 2021. 3. 22. 원고에 대하여 한 농어촌형 승마시설 변경신고 반려처분을 취 소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 - 2 - 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2021. 1. 1. ****와 사이에 농어촌형 승마시설인 ****(이하 ‘이 사건 승마시설’이라 한다)이 위치한 ****에 관한 임대차계약을 체결하였 다(갑 제3호증). 나. 원고는 2021. 2. 10. 피고에게 임대차계약서, 시설 및 설비개요서, 말 조련사 또 는 재활승마 지도사 자격증, 승용말 등록증명서 등을 첨부하여 이 사건 승마시설의 대 표자를 원고로 변경하는 내용의 농어촌형 승마시설 변경신고서(이하 ‘이 사건 변경신 고’라 한다)를 제출하였다. 다. 피고는 2021. 2. 23.과 2021. 3. 8. 원고에게 농어촌체험·휴양마을사업의 지정증 서, 건축물 용도변경(동물관련시설에서 운동시설로) 등을 보완할 것을 요청하였으나(갑 제7호증의1, 2), 원고는 이에 응하지 않았다. 라. 피고는 2021. 3. 22. 원고에게 아래와 같은 사유(이하 ‘이 사건 반려사유’라 한다) 로 이 사건 변경신고를 반려하였다(갑 제8호증, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 1) 말산업 육성법 제2조 제6호 및 제7호, 제3조에 의거 농어촌형 승마시설은 각 개별 법을 준수하여 신고수리를 해야 합니다. - 농지법 제32조, 동법 시행령 제29조에 의거 ‘행위제한’ 사항 - 건축법 제2조에 의거 건축물 용도 위반 2) 말산업 육성법 시행령 제6조 제1항 및 동법 시행규칙 제7조 [별지 제6호서식]에는 - 3 - [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 8호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 당사자의 주장 가. 원고 1) 원고는 이 사건 변경신고 이전 2021. 1. 13. 피고에게 동일한 내용으로 농어촌 형 승마시설 변경신고(이하 ‘종전 변경신고’라 한다)를 하였는데, 피고는 그로부터 7일 신고인의 제출서류와 담당공무원의 확인사항이 구분되어 있어, 변경신고의 경우 담당공무원 은 제출서류와 함께 건축물관리대장, 토지대장, 건물(토지)등기부등본을 확인해야 합니다. 3) 농지법 검토결과 말산업 육성법에 의한 농어촌형 승마시설은 농지의 전용이 수반되 는 승마장으로 농지법 제32조, 동법 시행령 제29조에 의거 농지법 행위제한 사항입니다. 4) 농업진흥구역에서 농어촌형 승마시설의 신고 수리가 이루어지기 위해서는 도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률 제2조 제5호 및 농지법 시행령 제29조 제7항 제8호 가 목에 따른 농어촌체험·휴양마을사업의 시설지정 시 운영 가능함에 따라 ‘농어촌체험·휴양마 을사업의 지정증서’를 요청하였으나, 보완되지 않았습니다. 5) 또한, 건축법 검토결과 해당 승마장은 건축물 용도가 ‘동물관련시설’로 등록되어 있 으나, 말산업 육성법에서 정의하는 ‘농어촌형 승마시설’은 승마체험, 말 트레킹 등의 ‘말 이 용업’ 행위가 이루어지는 시설로써 단순히 건축법 시행령 제3조의5 [별표1] 동물관련시설 에 포함되어 있는 가축시설(가축용 운동시설)로 볼 수 없습니다. 따라서 건축물의 용도를 운동시설로 변경할 것을 요청하였으나, 보완되지 않아 건축법 제2조에 위반됩니다. 6) 신청인의 ‘농어촌형 승마시설’ 변경신고는 다수의 관계기관 및 부서의 처리과정을 거쳐 종합적으로 검토하여 관련 법 규정에 부합하여야 신고수리가 가능하므로 관련 허가를 득하지 아니한 신고를 수리할 의무가 없기에 반려합니다. - 4 - 이 되는 날까지 원고에게 신고수리 여부 내지 처리리간의 연장 여부를 통지하지 아니 하였으므로, 말산업 육성법 제15조 제2, 3항에 따라 그 다음날에 신고를 수리한 것으 로 의제된다. 그럼에도 불구하고 피고는 이 사건 변경신고를 반려하는 내용의 이 사건 처분을 한 위법이 있다. 2) 이 사건 변경신고는 이 사건 승마시설의 대표자를 변경하는 것이므로, 피고는 이 사건 변경신고를 수리함에 있어서 대표자 변경에 필요한 서류의 존부에 관한 형식 적 심사권한만 있을 뿐임에도, 대표자 변경 여부와 무관한 이 사건 승마시설의 적법 여부에 대한 실질적 심사권한을 행사하여 이 사건 처분을 한 위법이 있다. 3) 이 사건 승마시설은 농지법에 따라 적법하게 최초의 신고가 수리된 것이고, 설 령 이와 달리 보더라도 피고가 이 사건 승마시설에 대하여 9년 동안 4회에 걸쳐 대표 자 변경신고를 수리한 점 등에 비추어, 이 사건 처분은 비례의 원칙 및 신뢰보호의 원 칙에 위반되어 위법하다. 나. 피고 1) 종전 변경신고에 대한 처리기간은 7일인데 공휴일과 토요일 및 보완기간을 제 외하는 경우 2021. 1. 22. 00:00까지이나, 피고는 2021. 1. 21. 원고에게 다시 보완요구 를 하였으므로, 민원 처리기간을 도과한 적이 없고, 따라서 종전 변경신고가 수리된 것 으로 볼 수 없다. 2) 말산업 육성법 시행규칙 제7조에 따른 별지 제6호서식에는 담당공무원의 확인 사항으로 건축물관리대장, 토지대장, 건물(토지)등기부등본이 기재되어 있고, 말산업 육 성법 제3조에 따라 이 사건 변경신고는 복합민원으로서 피고로서는 실질적 심사권한이 있다. 그런데 이 사건 승마시설은 농지법상 농업진흥구역에 위치하여 최초 신고가 수 - 5 - 리될 당시부터 설치가 허용되지 않고, 건축법상으로도 동물관련시설이 아니라 운동시 설에 해당한다고 보아야 하므로, 피고가 원고에게 한 보완요구는 관련 법령에 따른 적 법한 조치이다. 3) 앞서 본 것과 같이 이 사건 승마시설은 애초 설치가 허용되지 않는 것이므로, 원고에 대한 신뢰보호의 원칙을 논할 여지가 없다. 3. 관계 법령 별지 기재와 같다. 4. 판단 가. 종전 변경신고의 수리 관련 주장에 대한 판단 1) 거부처분은 당사자의 신청에 대하여 관할 행정청이 이를 거절하는 의사를 대외 적으로 명백히 표시함으로써 성립되는 것인바, 당사자가 한 신청에 대하여 거부처분이 있은 후 당사자가 다시 신청을 한 경우에 그 신청의 제목 여하에 불구하고 그 내용이 새로운 신청을 하는 취지라면 관할 행정청이 이를 다시 거절한 이상 새로운 거부처분 이 있은 것으로 보아야 할 것이다(대법원 1992. 10. 27. 선고 92누1643 판결 참조). 2) 말산업 육성법 제15조 제2항은 처분청에 대하여 ‘변경신고를 받은 날부터 7일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지’하도록 규정하고, 제3항은 ‘위 기간 내에 신 고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통 지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다.’고 규정 하고 있다. 한편 민원 처리에 관한 법률 제19조 제2항은 ‘민원의 처리기간을 6일 이상 으로 정한 경우에는 "일" 단위로 계산하고 첫날을 산입하되, 공휴일과 토요일은 산입 하지 아니한다.’고 규정하고 있다. - 6 - 갑 제2, 13, 14호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 원고는 2021. 1. 13. 수요일에 피고에게 종전 변경신고를 한 사실, ② 피고는 종전 변경신고일로부터 토요일과 일요일을 제외하고 7일째가 되는 2021. 1. 21. 목요일에 원 고에게 2021. 2. 1.까지 건축물 용도변경(동물관련시설 → 운동시설) 등을 보완할 것을 요청한 사실, ③ 이에 따라 종전 변경신고일로부터 7일째가 되는 날은 보완기간을 제 외하면 그 다음날인 2021. 2. 2. 화요일이 될 것이나, 피고는 2021. 2. 3.에서야 재차 원고에게 2021. 2. 10.까지 보완할 것을 요청한 사실, ④ 피고는 2021. 2. 16. 원고에게 종전 변경신고에 대한 반려처분(이하 ‘종전 처분’이라 한다)을 한 사실이 인정된다. 위 인정사실에 의하면, 종전 변경신고는 7일째가 되는 2021. 2. 2.의 다음날인 2021. 2. 3. 민원 처리에 관한 법률 제19조 제2항에 따라 수리된 것으로 의제되므로, 종전 처분은 이에 반하는 것으로 보인다. 그러나 갑 제1호증의 기재에 의하면, 원고는 2021. 3. 15. 종전 처분의 취소를 구 하는 행정심판을 청구하였다가 2021. 4. 15. 위 행정심판에서 이 사건 처분의 취소를 구하는 것으로 청구취지를 변경하였고, 결국 위 행정심판에서 그 청구가 기각된 사실 이 인정되는바, 종전 처분은 그대로 확정된 것으로 보이는 점, 앞서 1)항에서 본 법리 에 비추어 이 사건 처분은 종전 처분과 별개의 새로운 거부처분으로 보아야 하는 점 등에 비추어 보면, 종전 변경신고 및 종전 처분에 관련된 위와 같은 사유로 별개의 처 분에 해당하는 이 사건 처분이 위법하다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증 거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다(다만, 원고의 2021. 12. 3.자 참고 서면에 기재된 것과 같이 이 사건 변경신고는 2021. 2. 10. 수요일에 접수되었고, 토요 일 내지 공휴일에 해당하는 같은 달 11.~14., 20. 및 21.을 각 제외하면 그로부터 7일 - 7 - 이 되는 날은 2021. 2. 22.인데, 피고는 그 때까지 보완에 관한 아무런 요청을 하지 아 니하여 그 다음날인 2021. 2 23.에 이 사건 변경신고를 수리한 것으로 의제된다고 판 단되나, 원고가 이를 변론에서 주장한 바가 없고, 뒤에서 보는 것과 같이 원고의 심사 권한 관련 주장을 받아들이는 이상, 이에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다). 나. 이 사건 변경신고에 관한 심사권한 주장에 대한 판단 1) 말산업 육성법 제15조 제1항은 농어촌형 승마시설을 운영하려는 자가 시장 등 에게 신고한 사항을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외)하려는 때 에 대통령령으로 정하는 바에 따라 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제6조 제1항 단서는 변경신고를 할 때에는 변경신고서에 제4호의 ‘변경 내용을 증명할 수 있는 서류’만 첨부하여 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 이와 같이 위 각 규정이 변경신고 사항을 규정하면서 변경 내용을 증명할 수 있는 서류만을 첨부하도록 정함은 변경 전후의 농어촌형 승마시설이 종전 신고내용과 동일하거나 유사한 경우에는 관계 법령에 적합한지를 다시 심사할 필요가 없다고 보아 변경절차를 간소화하기 위함이다 (대법원 2019. 4. 25. 선고 2018두53498 판결 취지 참조). 따라서 농어촌형 승마시설을 운영하려는 자가 변경 내용을 증명할 수 있는 서류를 첨부하였다면 이로써 위 각 규정 에서 규정된 농어촌형 승마시설 변경신고의 형식적 요건을 갖추었으며, 허가권자는 변 경신고인에 대하여 위 규정에서 정한 서류인 변경 내용을 증명할 수 있는 서류에 포함 되지 아니하는 서류의 제출을 요구하거나, 실체적인 이유를 들어 신고의 수리를 거부 하여서는 아니 된다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2013두11475 판결, 대법원 2005. 12. 22. 선고 2005두10552 판결의 각 취지 참조). 2) 위 법리에 비추어 살피건대, 갑 제9, 15 내지 20호증, 을 제5, 7호증의 각 기재 - 8 - 에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고의 소속 공무원들은 이 사건 승마시설 현장에 수차례 방문하여 시설기준이 적합하다는 내용의 출장결과보고서를 작성한 사실, 피고 는 이 사건 승마시설에 대한 원고 이전의 대표자 변경에 관하여 별다른 보완요구 없이 신고를 수리한 사실이 인정되고, 원고가 이 사건 변경신고를 함에 있어서 말산업 육성 법 시행규칙 제7조 별지 제6호서식에 따른 변경신고서에 변경 내용을 증명할 수 있는 임대차계약서 등을 첨부하여 제출한 사실은 앞서 본 것과 같다. 위 인정사실에 의하면, 이 사건 변경신고는 이 사건 승마시설의 시설 등에 대한 변경 없이 그 대표자의 변경만을 내용으로 하는 것으로 보이므로, 피고로서는 원고가 그 변경 내용을 증명할 수 있는 임대차계약서 등을 제출한 이상 그 밖의 서류의 제출 을 요구하는 등으로 이 사건 반려사유와 같은 실체적인 이유를 들어 이 사건 변경신고 의 수리를 거부할 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 위법하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다(원고의 나머지 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 않는다). 5. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사채승원 판사박주영 - 9 - 판사김수양 - 10 - 별지 관계 법령 ■ 말산업 육성법 제3조(다른 법률과의 관계) 말산업의 육성에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하 는 바에 따른다. 제15조(승마시설의 신고 등) ① 승마시설을 운영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ᆞ특별자치도지 사ᆞ시장ᆞ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 때에도 같다. ② 특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장ᆞ군수 또는 구청장은 제1항 전단에 따른 신고를 받은 날부터 10일 이내, 같은 항 후단에 따른 변경신고를 받은 날부터 7일 이내에 신고수리 여 부를 신고인에게 통지하여야 한다. ③ 특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장ᆞ군수 또는 구청장이 제2항에서 정한 기간 내에 신고 수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. ⑤ 승마시설의 운영자는 승마시설의 운영과 관련되거나 승마시설에서 발생한 피해를 보상하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보험에 가입하여야 한다. ■ 말산업 육성법 시행령 제6조(농어촌형 승마시설의 신고 등) ① 법 제15조제1항에 따라 농어촌형 승마시설(이하 “승마시설”이라 한다)을 신고하거나 신고 - 11 - 한 사항을 변경하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 승마시설 신고서(변경신고서)에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치도지사ᆞ시장ᆞ군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장ᆞ군수ᆞ구청장”이라 한다)에게 제출하여야 한다. 다만, 변경신고를 할 때에는 제4호 의 서류만 첨부한다. 1. 부동산 임대차계약서 등 승마시설의 사용권을 증명할 수 있는 서류 2. 시설 및 설비 개요서 3. 법 제7조제1항의 등록기관에 등록한 승용말의 등록증명서 4. 변경 내용을 증명할 수 있는 서류(변경신고하는 경우에만 해당한다) 5. 임시사용 중인 건축물의 경우에는 임시사용 승인서 사본 ② 시장ᆞ군수ᆞ구청장은 제1항에 따른 승마시설 신고를 받은 경우에는 신고 내용을 농림축산 식품부령으로 정하는 승마시설 신고대장에 기록한 후 농림축산식품부령으로 정하는 승마시 설 신고확인증을 내주어야 한다. ③ 제2항에 따라 승마시설 신고확인증을 발급받은 자가 그 신고확인증을 잃어버리거나 헐어서 못 쓰게 된 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 승마시설 신고확인증 재발급신청서를 작성하여 재발급을 신청할 수 있다. ■ 말산업 육성법 시행규칙 제7조(농어촌형 승마시설 신고서) 영 제6조제1항에 따른 농어촌형 승마시설(이하 “승마시설”이라 한다) 신고서(변경신고서)는 별 지 제6호서식과 같다. ■ 민원 처리에 관한 법률 제19조(처리기간의 계산) - 12 - ② 민원의 처리기간을 6일 이상으로 정한 경우에는 "일" 단위로 계산하고 첫날을 산입하되, 공 휴일과 토요일은 산입하지 아니한다. 끝.