항공사가 허가 없이 리튬이온·리튬메탈배터리가 든 장비 546개를 20회에 걸쳐 항공 화물로 운송

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 7부 판 결 사 건2021구합60076 과징금부과처분취소 원 고 피 고국토교통부장관 변 론 종 결2021. 9. 9. 판 결 선 고2021. 10. 14. 주 문 1. 피고가 2020. 12. 30. 원고에게 한 과징금 12억 원 부과처분을 취소한다. 2. 소송비용은 각자 부담한다. 청 구 취 지 소송비용을 피고 부담으로 구하는 외에는 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 국내.국제항공운송사업 등을 영위하는 원고는 2018. 1. 1.부터 2018. 4. 25.까지 - 2 - ****과 ****을 잇는 노선에서 별지1 기재와 같이 20회에 걸쳐 리튬이온배터리(ELI) 또 는 리튬메탈배터리(ELM)가 들어 있는 장비 합계 546개(다음부터는 ‘이 사건 화물’이라 한다)를 운송하였다. 나. 항공안전법 제70조 제1항, 같은 법 시행규칙 제209조 제1항 제9호에 따른 항공 위험물운송기술기준(다음부터는 ‘기술기준’이라 한다) ‘[별표 1] 위험물 목록’(다음부터 는 ‘기술기준 위험물목록’이라 한다)은 장비에 들어 있는 리튬이온배터리(Lithium ion batteries contained in equipment) 및 리튬메탈배터리(Lithium metal batteries contained in equipment)를 위험물로 정하고 있다. 다. 피고 소속의 위험물감독관은 2018. 4. 26. 및 2018. 5. 9. 원고가 피고의 허가를 받지 아니하고 이 사건 화물을 운송한 사실을 적발하고, 2018. 11. 20. 원고에게 허가 를 받지 아니하고 위험물을 운송하였다는 사유로 과징금 90억 원 부과처분을 하였다. 중앙행정심판위원회는 2019. 12. 10. 처분사유는 인정되나 과징금 90억 원은 과다하다 는 이유로 위 부과처분을 취소하였다. 라. 이에 따라 피고는 2020. 12. 30. 원고에게 항공안전법 제70조 제1항에 따른 허가 를 받지 아니하고 위험물인 이 사건 화물을 항공기를 이용하여 운송하였다는 사유로 과징금 12억 원 부과처분을 하였다(다음부터는 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 이 사건 화물이 항공기 운송에 피고의 허가가 필요한 위험물인지에 관하여 1) 원고는, 이 사건 화물은 기술기준에 우선 적용되는 ‘국제민간항공기구 발행 항 공위험물 안전운송기술지침’(다음부터는 ‘국제기술지침’이라 한다)에 따른 포장지침을 - 3 - 준수하면 피고의 허가와 같은 다른 추가요건을 충족할 필요가 없는데 원고가 그 포장 지침을 준수하였고, 기술기준에 따르더라도 이 사건 화물을 피고의 허가 없이 위탁수 하물로 운송할 수 있으므로, 이 사건 화물은 항공안전법 제70조 제1항에 따른 피고의 허가를 요하는 위험물에 해당하지 아니한다고 주장한다. 2) 앞서 본 사실 및 증거들, 을 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정하거나 알 수 있는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, 국제기술지침의 규정을 이유 로 이 사건 화물의 항공기 운송에 피고의 허가가 필요하지 아니하다고 볼 수 없고, 위 험성이 동일하다고 보기 어려운 위탁수하물 운송이 가능하다는 사정만으로 화물 운송 에도 피고의 허가가 필요하지 아니하다고 보기도 어려우므로, 원고의 이 부분 주장을 받아들이지 아니한다. 가) 항공안전법 제70조 제1항은 항공기를 이용하여 위험물을 운송하려는 자는 피고의 허가를 받도록 규정한다. 기술기준 위험물목록은 위험물의 세부적인 종류와 내 용에 관하여 항공안전법 제70조 제1항, 같은 법 시행규칙 제209조 제6항의 단계적 위 임에 따라 피고가 행정규칙의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것 으로 법령의 내용 및 취지에 저촉된다거나 그 위임 한계를 벗어났다고 보기 어려우므 로, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 갖게 되고, 이 사건 화물을 위험물로 규정하고 있다. 나) 기술기준에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 국제기술지침 등의 규정을 적 용하고(기술기준 제4조 제1항), 기술기준과 국제기술지침의 규정이 상이한 경우 국제기 술지침의 규정이 우선하며(같은 조 제2항), 국제기술지침은 이 사건 화물과 관련된 포 장지침(Packing Instruction) 967, 970(기술기준 [별표 13]에서도 같은 내용을 그대로 - 4 - 도입하고 있다)에서 ‘본 포장지침의 요건을 충족하는 경우 본 지침의 다른 추가 요건들 을 충족할 필요가 없다.’는 취지로 규정하고 있기는 하다. 그러나 기술기준 위험물목록 은 이 사건 화물을 피고의 허가를 요하는 위험물로 규정하고 있어 이는 기술기준에서 정하지 아니하여 국제기술지침이 적용되는 사항에 해당하지 아니한다(국제기술지침도 이 사건 화물을 위험물에서 배제하는 것은 아니다). 그리고 기술기준 위험물목록은 포 장지침에 따라 국제기술지침의 추가 요건은 면제되더라도 국제기술지침에서는 정하지 아니한 사항으로 양립가능한 사항인 피고의 허가를 받아야 하는 위험물을 규정하는 것 으로 기술기준과 국제기술지침의 규정이 상이한 경우라고 할 수도 없다. 따라서 포장 지침 967, 970의 규정을 이유로 항공안전법령에 따른 피고의 허가가 배제된다고 볼 수 없다. 다) 위탁수하물이란 승객 또는 승무원이 항공사에 맡긴 수하물을 화물칸에 적재 하여 운송하는 것을 의미하는데, 기술기준 제210조 ‘[별표 24] 승객 또는 승무원의 운 반가능 위험물 20) 제한사항 가), 나)’에 따르면, 이 사건 화물과 같이 리튬배터리가 들 어 있는 장비는 개인사용 목적 운반에 한하여 위탁수하물 운송이 가능하지만 되도록 휴대수하물로 운송하도록 정하고 있으므로, 이 사건 화물을 개인사용 목적으로 소량의 위탁수하물로 운송하는 경우와 화물 운송을 하는 경우의 위험성이 같다고 단정할 수 없다. 원고는 1회 최대 66개의 리튬배터리 장착 장비를 화물 운송하기도 하였다. 나. 기술기준의 효력에 관하여 1) 원고는, 항공안전법 제70조 제1항 및 같은 법 시행규칙 규정만으로는 어떤 물 건이 위험물인지 알기 어렵고, 그 위임에 따른 기술기준 중 위험물에 관한 부분은 내 용이 방대하고 국제기술지침 중 일부만을 도입하여 명확하지 아니하며 국어기본법에도 - 5 - 위반되는 공문서로 무효이므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 2) 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정하거나 알 수 있 는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, 항공운송사업자는 항공안전법령을 통하여 기술기 준에서 규정될 위험물의 내용과 범위를 예측할 수 있고, 기술기준 중 위험물에 관한 부분은 전문적.기술적 사항에 관한 법규범으로 원고가 숙지하고 준수하였다고 주장하 는 국제기술지침 규정과 같거나 상이하지 아니한 내용으로 위험물의 종류와 내용을 구 체적으로 규정하고 있어서 무효라고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 가) 항공안전법 제70조 제1항은 폭발성이나 연소성이 높은 물건 등 위험물을 국 토교통부령에서 구체화하도록 위임하고, 같은 법 시행규칙은 제209조 제1항에서 ‘폭발 성 물질, 가스류, 인화성 액체, 가연성 물질류, 산화성 물질류, 독물류, 방사성 물질류, 부식성 물질류’를 위험물로 구체화하면서 같은 조 제6항에서 위험물의 세부적인 종류 와 내용에 관하여 기술기준에 위임하고 있다. 위와 같은 규정의 내용을 고려하면 기술 기준에서 규정될 위험물의 내용과 범위를 어느 정도 예측할 수 있고, 기술의 발전에 따라 항공운송 위험물이 다양해지고 이 사건 지침 등 국제규율도 수시로 변화하므로, 이에 탄력적으로 대응하며 항공안전을 도모하기 위하여 전문적.기술적 사항인 위험물 의 종류와 내용에 관하여 기술기준과 같은 행정규칙의 형식으로 위임하는 것이 성질상 불가피한 측면도 인정된다. 나) 원고가 기술기준보다 국제기술지침이 우선 적용되어야 한다면서 국제기술지 침을 준수하였다고 주장하고 있음은 앞서 본 것과 같고(가. 1) 참조), 기술기준 위험물 목록은 국제기술지침 중 ‘Chapter 2 ARRANGEMENT OF THE DANGEROUS GOODS - 6 - LIST(TABLE 3-1)’ 부분을 그대로 253면에 걸쳐 위험물의 세부적인 종류와 구체적인 내용을 정하고 있으며, 이 사건 위험물에 관한 포장지침 또한 기술기준 [별표 13]에서 국제기술지침의 포장지침 967, 970을 그대로 정하고 있다. 다) 기술기준에서 국제기술지침 중 정의규정 등 총칙규정을 제외하고 일부 내용 만을 별표에 도입하여 규정하고 있더라도, 기술기준에서 정하지 아니한 용어의 정의 등에 관하여는 국제기술지침이 적용되고(기술기준 제4조 제1항), 규정이 상이한 경우에 는 국제기술지침의 규정이 우선하며(같은 조 제2항), 피고의 허가가 필요한 위험물에 관하여 기술기준과 국제기술지침의 내용이 상이하지 아니함은 앞서 본 것과 같으므로 (가. 2) 나) 참조), 기술기준에서 국제기술지침 중 일부만을 도입하였더라도 그 규정이 명확하지 아니하다고 보기 어렵다. 라) 법규범의 수범자가 일정한 범위로 제한되어 있는 경우에는 그 규정의 명확 성에 대한 요구가 다소 완화될 수 있다(헌법재판소 2007. 7. 26. 선고 2006헌가9 결정 참조). 기술기준은 국제항공운송 및 국내항공운송에 적용되고, 위험물의 운송을 의뢰하 거나, 위험물을 포장.적재.저장.운송 또는 처리하는 자, 위험물 포장용기를 제작. 수입.판매.검사.교육하는 자 등에게 적용하여(제3조 제1항) 수범자가 제한되고, 원 고는 기술기준의 주된 수범자인 국제항공운송사업자이다. 마) 국어기본법은 공공기관 등은 공문서를 어문규범에 맞추어 한글로 작성하도 록 정하고 있고(제14조 제1항), 이는 공문서를 읽고 쓰기 쉬운 한글로 작성하도록 함으 로써 공적 영역에서 원활한 의사소통을 확보하고 효율적.경제적으로 공적 업무를 수 행하기 위한 것이나(헌법재판소 2016. 11. 24. 선고 2012헌마854 결정 참조), 이에 위 배된다고 하여 공문서의 효력이 부인된다고 단정할 수 없다. 또한 문서란 문자, 기호 - 7 - 등에 의하여 일정한 사상 또는 관념을 표현한 것이고, 공문서란 공무원이 권한 내의 사항에 관하여 직무상 작성한 문서인데, 기술기준 중 위험물에 관한 부분은 직무권한 의 근거인 법규범에 해당할 뿐 그 자체가 일정한 사상 등이 문서로 표현된 공문서에 해당한다고 볼 수는 없다. 다. 원고에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 이유가 있었는지에 관하여 1) 원고는, 이 사건 화물이 피고의 허가가 필요한 위험물인지 법령이 명확하지 않 고, 이 사건 화물은 위험물 표찰도 필요로 하지 아니하여 원고가 위험물인지 알기 어 려웠으므로, 원고에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 주장한다. 2) 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정하거나 알 수 있 는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, 원고에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 가) 위탁수하물 운송과 화물 운송의 위험성을 동일하게 볼 수 없고 항공안전법 령에 따라 이 사건 화물의 항공기 운송에 피고의 허가가 필요하고, 기술기준 중 위험 물에 관한 부분이 무효라고 보기 어려움은 앞서 본 것과 같다. 나) 이 사건 화물의 운송장에는 ‘리튬이온배터리’ 또는 ‘리튬메탈배터리’로 기재 되어 있고, 화물적하목록에는 ‘ELI’, ‘ELM’으로 표기되었는데 ‘ELI’, ‘ELM’은 국제기술지 침 포장지침 965 내지 970에 따라 예외적으로 취급되는 위험물인 ‘리튬이온배터리’ 또 는 ‘리튬메탈배터리’의 코드이다. 이 사건 화물에 위험물 표찰이 필요하지 않다는 점만 으로 원고가 위험물 여부를 알기 어려웠다고 보기 어렵다. 다) 피고 소속 위험물감독관은 2018. 4. 26. 원고의 ****지점에서 현장점검 중 화물적하목록의 ELI, ELM 표기만을 확인하고 2018. 4. 16.부터 같은 달 25.까지 4건의 - 8 - 위법한 위험물 운송 사실(별지1 순번 7, 18 내지 20 기재 화물)을 적발하고, 피고가 원 고에게 그 경위에 관한 자료를 요청하자 원고는 2018. 1. 1.부터 2018. 3. 31.까지 나 머지 16건의 위법한 운송 사실에 관한 자료를 피고에게 제출하였다. 라) 원고와 같은 항공운송사업자는 항공안전법령에 따른 위험물의 종류 등을 숙 지하여야 한다. 피고는 원고의 ****지점과 동시에 다른 8개 항공운송사업자에 대하여 도 현장점검을 하였는데, 원고를 제외한 다른 항공운송사업자들은 위험물 취급 관련 위반사실이 확인되지 아니하였다. 라. 운항정지처분을 갈음하여 과징금 부과처분을 할 수 있는지에 관하여 항공안전법 제91조 제1항 제28호는 항공운송사업자가 허가를 받지 아니하고 항공 기를 이용하여 위험물을 운송한 경우 피고가 운항증명을 취소하거나 6개월 이내의 기 간을 정하여 항공기 운항의 정지를 명할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제92조는 항공 기 운항의 정지를 명하여야 하는 경우로서 ‘운항을 정지하면 항공기 이용자 등에게 심 한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우’에는 피고가 항공기의 운항정지처분 을 갈음하여 100억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정한다. 이러한 항공안전 법의 규정에 따르면 ‘운항정지처분이 항공기 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익 을 해칠 우려가 있는 때’의 요건이 충족될 때 피고는 운항정지처분을 갈음하여 예외적 으로 과징금 부과처분을 할 수 있다. 피고는 ****, **** 간 노선은 가장 바쁜 국제노선 중 하나로 이 사건 처분 당시 코로나19 사태로 기존보다 여객 수는 다소 감소하였으나 화물 운송은 감소하지 않았고 백신접종이 시작되어 국제 항공운송이 회복될 것으로 전망되어 운항정지처분이 이용자 등에게 심한 불편을 줄 수 있었고, 운항정지처분을 할 경우 원고의 수익 상실이 크지 - 9 - 않아 제재의 실효성이라는 공익을 달성하기 어려우며 국내 항공운송사업자의 대외신인 도가 추락할 수 있어 공익을 해칠 우려가 있었다고 주장한다. 그러나 ****, **** 간 노선의 물동량과 그중 원고가 차지하는 비중, 운항정지처분 시 다른 항공운송사업자의 대체가능성, 백신접종에 따른 국제 항공운송의 추이 등을 알 수 있는 자료가 없어 을 제2호증(○○○○ 실적 관련 기사)의 기재만으로는 원고에 대한 운항정지처분이 이용자등에게 심한 불편을 줄 수 있었다고 인정하기 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 운항정지처분에 따른 원고의 예상수익 상실 정 도에 비추어 제재의 실효성이 크지 않다는 피고의 주장은 이용자 등에게 심한 불편을 줄 수 있는 내용이 아니다. 또한 위법한 행위를 한 항공운송업자에 대한 정당한 제재 처분은 항공운송사업과 이를 관리하는 행정기관에 대한 신뢰를 제고할 수 있어 공익을 해칠 우려가 있다고 단정할 수 없다. 결국 항공안전법 제92조의 요건(운항정지처분이 항공기 이용자 등에게 심한 불편 을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때)을 충족하였다고 볼 증명이 부족하다. 이 사건 처분은 원고에게 운항정지를 명하는 대신 과징금을 부과할 수 있는 과징금부과요건이 충족되지 아니한 채 이루어진 것이어서 위법하다. (원고는 피고가 감경사유를 충분히 고려하지 않아 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거 나 남용한 위법이 있다는 주장도 하고 있으나, 위와 같이 과징금을 부과한 것이 위법 하다고 보는 이상 원고의 이 부분 주장에 관하여는 더 나아가 살펴보지 아니한다). 3. 결 론 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 한다. 다만, 이 사건 처분사유가 인정되는 사정 등을 고려하여 소송비용은 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제98조, 제99조 - 10 - 에 따라 각자 부담하기로 한다.