원고가 미군 기지로 사용된 자신 소유 토지의 오염 정화를 피고에게 요구하며 소송을 냄

- 1 - 서 울 중 앙 지 방 법 원 제 1 4 민 사 부 판 결 사 건2009가합145485 오염토양정화 원 고경기도 **** 대표자 교육감 **** 소송대리인 법무법인 지평지성 담당변호사 **** 피 고대한민국 법률상 대표자 법무부장관 이귀남 소송수행자 **** 소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 ****, **** 변 론 종 결2010. 7. 7. 판 결 선 고2010. 8. 11. 주 문 1. 피고는 별지 제1 목록 기재 각 토지에서 별지 제2 목록 기재 토양오염우려기준에 - 2 - 기재된 물질들이 반환 후 토지 이용용도에 따른 오염토양 정화기준을 초과하지 않 도록 토양오염물질을 제거하고, 지상물, 지하 매설물, 위험물을 제거할 의무가 있음 을 확인한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 기초사실 가. 별지 제1 목록 기재 각 토지(이하 ࡐ이 사건 각 토지ࡑ라 한다)는 1961. 7. 6. 원고(소관청 : 교육감) 명의로 소유권보존등기를 경료한 원고 소유의 토지이다. 나. 이 사건 각 토지는 1957. 9. 1.경 「징발에 관한 특별조치령」에 따라 징발된 후 1957. 9. 30.경 주한미군에게 공여되었다가, 2007. 4. 14.경 「대한민국과 ****간 의 연합토지관리계획협정」에 따라 원고에게 반환되었다. 한편, 국방부장관은 2008. 7. 경 이 사건 각 토지에 관하여 징발을 해제하였다. 다. 이 사건 각 토지는 주한미군에게 공여되어 ࡐ****ࡑ기지로 사용되었는데 그 과 정에서 토양오염이 발생하여 이를 정화할 필요가 있다. 라. 원고는 토양환경보전법 및 **** 공여구역주변지역 등 지원 특별법(이하 ࡐ지원 특별법ࡑ이라 한다)이 정하는 바에 따라 피고에게 이 사건 각 토지에 관한 토양오염 정화의무 등이 있다고 주장함에 대하여, 피고는 대한민국과****간의상호방위조약제4조 - 3 - 에의한시설과구역및대한민국에있어서의****군대의지위에관한협정의시행에 따른 국가및 지방자치단체의재산의관리와처분에관한법률(이하 ࡐ관리처분법ࡑ이라 한다)이 정한 바 에 따라 그 의무가 없다고 주장하면서 이를 다투고 있다. 마. 관련규정 토양환경보전법 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다. 1. "토양오염"이라 함은 사업활동 기타 사람의 활동에 따라 토양이 오염되는 것으로 서 사람의 건강·재산이나 환경에 피해를 주는 상태를 말한다. 2. "토양오염물질"이라 함은 토양오염의 원인이 되는 물질로서 환경부령이 정하는 것 을 말한다. 제10조의3 (토양오염의 피해에 대한 무과실책임) ① 토양오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 당해 오염원인자는 그 피해를 배상하 고 오염된 토양을 정화하여야 한다. 다만, 토양오염이 천재·지변 또는 전쟁으로 인하여 발생한 경우에는 그러하지 아니하다. ② 오염원인자가 2인이상 있는 경우에 어느 오염원인자에 의하여 제1항의 피해가 발 생한 것인지를 알 수 없을 때에는 각 오염원인자가 연대하여 배상하고 오염된 토 양을 정화하여야 한다. ③ 다음 각호의 1에 해당하는 자는 제1항의 규정에 의한 오염원인자로 본다. 다만, 제3호(토양오염관리대상시설을 양수한 자에 한한다) 및 제4호의 경우에 토양오염 관리대상시설을 인수한 자가 선의이며 과실이 없는 때에는 그러하지 아니하다. 3. 토양오염관리대상시설을 양수한 자 및 합병·상속 그 밖의 사유로 제1호 및 제2 에 해당되는 자의 권리·의무를 포괄적으로 승계한 자 - 4 - 제15조의3 (오염토양의 정화) ① 오염토양은 대통령령이 정하는 정화기준 및 정화방법에 따라 정화하여야 한다. 토양환경보전법 시행령 제10조 (오염토양의 정화기준 및 정화방법) ① 법 제15조의3 제1항의 규정에 의한 오염토양의 정화기준은 법 제4조의2의 규정 에 의한 토양오염우려기준으로 한다. 1) 구 지원특별법(2010. 3. 31. 법률 제10222호로 개정되기 전의 것) 제1조 (목적) 이 법은 대한민국의 방위를 위하여 대한민국 영역 안에서 **** 군대에게 공여되거 나, 공여되었던 구역으로 인해 낙후된 주변지역의 경제를 진흥시켜 지역간의 균형 있는 발전과 주민의 복리 증진을 도모하는데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한 다. 제12조 (공여구역 등의 반환 및 처분) ⑤ 국방부장관은 반환공여구역을 양여, 매각 등 처분하기 전에 지상물, 지하 매설물, 위험물, 토양 오염 등을 제거하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는 경우에는 그러하지 아니할 수 있다. 1. 제10조에 따른 사업시행자(제5호의 사업시행자를 제외한다)가 지상물 또는 지 하매설물의 계속 활용을 희망하는 경우 2. 국방부장관이 토양오염 등의 제거에 필요한 비용을 부담하고 관할 지방자치단 체장에게 그 복구를 의뢰하는 경우 지원특별법(2010. 3. 31. 법률 제10222호로 개정) 제12조 (공여구역 등의 반환 및 처분) 1) 그 구체적 기준은 별지 제2 목록 기재와 같다(토양환경보전법 시행규칙 별표 3). - 5 - ⑤ 국방부장관은 반환공여구역을 징발해제 또는 양여, 매각 등 처분하기 전에 지상 물, 지하 매설물, 위험물, 토양 오염 등을 제거하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니할 수 있다. 1. 제10조에 따른 사업시행자(제5호의 사업시행자를 제외한다)가 지상물 또는 지 하매설물의 계속 활용을 희망하는 경우 2. 국방부장관이 지상물, 지하매설물, 위험물, 토양오염 등의 제거에 필요한 비용 을 부담하고 관할 지방자치단체장에게 그 복구를 의뢰하는 경우 ⑥ 제5항에 따른 토양오염의 제거는 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 반환 후 토지 이용용도에 따른 오염토양 정화기준을 적용한다. 부칙 ① (시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. ② (적용례) 제12조제5항 및 제6항의 개정규정은 이 법 시행 전에 「대한민국과 ᄋ ᄋ간의 연합토지관리계획협정」에 따라 반환된 반환공여구역에도 적용한다. 관리처분법 제6조(반환) ① 제3조의 규정에 의하여 국방부장관이 관리하는 국가 또는 지방자치단체의 재산으 로서 ****으로부터 재사용한다는 유보조건 없이 대한민국에 반환된 때에는 국방 부장관은 당해 재산의 원관리청 또는 지방자치단체에 이를 관리전환 또는 반환하 여야 한다. 다만, 국방부장관은 군사상의 목적을 위하여 필요하다고 인정할 때에 는 당해 재산의 원관리청의 장과 재정경제원장관 또는 지방자치단체의 장과 협의 하여 그 재산을 계속 관리할 수 있다. ② 국방부장관은 전항의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 재산을 관리전환 또는 반환하는 때에는 원상회복의 책임을 지지 아니한다. - 6 - [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 11호증의 각 기재(각 가지번호 포함, 이하 같 다), 변론 전체의 취지 2. 본안전항변에 대한 판단 피고는, 이 사건은 국가와 지방자치단체 상호간에 이 사건 각 토지에 관한 오염정화 에 대한 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다투는 것으로 헌법재판소의 권한쟁의심판 대상이거나, 지원특별법에 따른 국방부장관에 대한 토양오염 등 제거청구권은 지원특 별법에 의하여 새롭게 인정된 공법상 권리로서 이는 공법상 당사자소송의 대상이므로 민사소송의 절차와 방법으로 토양오염 등 제거의무의 확인을 구하는 것은 부적법하다 고 항변한다. 먼저, 권한쟁의심판 청구는 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자 치단체 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에 할 수 있되, 피청 구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해 하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 할 수 있는 것인바(헌법재판소법 제 61조 제1항, 제2항), 토양환경보전법 및 지원특별법에 따라 토양오염물질 등의 제거를 구하는 원고의 권리가 지방자치단체인 원고의 고유한 권한에 해당한다고 볼 수는 없을 뿐만 아니라, 그에 상응하는 피고의 의무 불이행으로 인하여 원고의 권한이 침해되거 나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기도 어려우므로, 이 사건 원고의 청구가 민사소송 이 아닌 권한쟁의심판의 대상이 된다고 볼 수는 없음이 분명하다. 다음으로 이 사건이 행정소송법상 당사자소송의 대상인지 여부에 관하여 본다. 행정소송법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송, 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피 - 7 - 고로 하는 소송을 말하는 것이다(행정소송법 제3조 제2호). 그런데 토양환경보전법에 따른 오염원인자의 토양 정화 의무는 법에 따라 당연히 부과되는 무과실책임으로서 그 에 관한 쟁송은 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계나 공법상의 법률관계에 관한 소송이 아님이 분명하다. 나아가, 지원특별법에 따른 의무에 관한 청구에 관하여 보건대, 징발 해제가 국가의 공권력 행사 또는 권력적 작용에 해당한다고 볼 수는 없 는 점, 비록 이 사건 소송물의 전제가 되는 권리 또는 법률관계가 공법상의 권리 또는 법률관계에 해당한다고 볼 수 있다 하더라도 공법상의 권리 또는 법률관계 그 자체를 소송물로 하는 것은 아닌 점, 지원특별법상 반환공여구역을 둘러싼 법률관계를 특별히 공법상의 법률관계로 설정하는 취지의 별도 규정을 두고 있지 아니한 점 등을 종합하 여 보면, 지원특별법상 토양오염 등 제거의무자가 국방부장관으로서 국가기관이라는 사정만으로는 반환공여구역의 징발해제를 둘러싼 법률관계가 공법상의 법률관계에 해 당한다거나 그 의무의 확인을 구하는 소송이 당연히 공법상 당사자소송의 대상이 된다고 볼 수는 없다 할 것이다. 결국 피고의 본안전항변은 모두 받아들일 수 없다. 3. 본안에 대한 판단 가. 앞서 인정한 사실 및 관련규정의 내용에 비추어 보면, 피고는 토양환경보전법 제 10조의3 제3항 제3호에 정한 오염원인자로서 또는 지원특별법 부칙 제2조, 본칙 제12 조 제5항 본문 및 제6항에 따른 원상회복의무로서 이 사건 각 토지에 관하여 반환 후 토지 이용용도에 따른 오염토양 정화기준을 초과하지 않도록 오염된 토양을 정화할 의 무가 있고, 또한 지원특별법 부칙 제2조, 본칙 제12조 제5항 본문에 따른 원상회복의무 로서 이 사건 각 토지에 관한 지상물, 지하 매설물, 위험물 등을 제거할 의무가 있다고 - 8 - 할 것이다. 나. 피고의 주장에 대한 판단 (1) 이에 대하여 피고는, 이 사건에 관해서는 지원특별법에 앞서 관리처분법이 우 선적용되어야 하는데, 관리처분법상 지방자치단체의 재산을 반환하는 경우 국방부장관 의 원상회복의무가 면제되는 만큼, 원고의 청구는 허용될 수 없다는 취지로 주장한다. 그러나, 지원특별법은 **** 군대에게 공여되거나 공여되었던 구역으로 인해 낙후된 주변지역의 경제를 진흥시켜 지역간의 균형 있는 발전과 주민의 복리 증진을 도모하고 자 하는 데 그 입법목적이 있는 점(제1조), 관리처분법은 실질적인 지방자치가 시행되 기 이전으로서 국가와 지방자치단체의 재산이나 예산이 엄격히 구분되지 않았던 시기 에 제정된 법률로서, 관리처분법 제6조 제2항에서 국가의 재산에 관하여 원상회복의무 를 면제하고 있는 것은 국가 소유 재산에 대하여 원상회복의무를 지도록 할 경우 국가 가 자신의 재산을 반환받으면서 스스로 원상회복의무를 부담하게 되는 모순이 발생하 고, 동일한 법인격체에게 원상회복의 의무와 권리가 함께 귀속되는 결과가 되어 무의 미하다는 고려에서 비롯된 것으로 보이며, 같은 취지에서 지방자치단체의 재산에 대해 서도 원상회복의무를 면제하고 있는 것으로 보아야 할 것인 점(따라서 실질적인 지방 자치가 시행된 이후로는 위 규정은 그 전제를 상실하였다고 할 것이다), 비록 위 규정 이 원상회복의무를 면제하고 있다 하더라도 이는 어디까지나 적법한 사용에 따른 결과 에 대하여 면책된다는 것일 뿐, 환경오염 등 적법하지 못한 사용, 나아가 적극적인 오 염행위에 대해서까지 면책된다는 취지로 해석할 수는 없다 할 것이며, 만약 이와 달리 해석할 경우 국가가 지방자치단체의 재산을 강제로 징발하여 장기간 무상으로 사용하 고(관리처분법 제5조 제2항 참조), 나아가 환경오염이라는 중대한 결과까지 초래하였 - 9 - 음에도 불구하고 그 제거비용까지 모두 재산을 환수하는 지방자치단체가 부담해야 한 다는 결과가 되어 부당하다 아니할 수 없는 점, 특히, 국회의 검토보고서(갑 제15호 증) 및 심사보고서(갑 제16호증)를 통해 알 수 있는 지원특별법의 개정 취지, 즉 구 지원특별법상 토양오염 등의 제거 대상에 징발해제가 빠져 있었던 관계로 사유재산(징 발법 제14조 참조)과는 달리 지방자치단체 소유 재산에 관해서는 관리처분법 제6조 제2항에 따라 원상회복 없이 반환하는 것으로 해석되어 왔는데, 이러한 결과가 불합리 하다는 반성적 고려에서 지방자치단체의 재산 중 징발로 인하여 주한미군기지로 공여 되었다가 징발해제에 의해 반환하는 경우에도 토양오염 등을 제거하여 원상회복한 후 반환하도록 함으로써 원소유자인 지방자치단체의 부담을 완화시켜 주기 위하여 앞서 본 바와 같이 제거 대상에 징발해제를 추가하는 내용으로 지원특별법을 개정하게 된 것인 점 등을 종합하여 보면, 지방자치단체 소유의 재산을 징발해제하여 반환하는 경 우 지원특별법에 앞서 관리처분법이 우선적용된다고 해석할 수는 없다. 결국 이를 전제로 한 피고의 주장은 받아들일 수 없다. (2) 한편, 위에서 살펴 본 개정 취지 등에 비추어 보면 지원특별법 제12조 제5항 이 개인 소유인 사유재산에 한해서만 적용되고, 지방자치단체 소유의 재산에 대해서는 그 적용이 배제된다고 축소해석할 수는 없으며, 달리 이렇게 축소해석할 만한 근거를 발견할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 원고의 피고에 대한 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결 한다. - 10 - 재판장 판사 김인겸 _________________________ 판사 류희상 _________________________ 판사 강란주 _________________________ - 11 - (제1 목록) 부동산의 표시 1. 파주시 문산읍 선유리 584-5 임야 476㎡. 2. 같은 리 585-1 잡종지 938㎡. 3. 같은 리 587 잡종지 4,575㎡. 4. 같은 리 589-1 답 9,468㎡. 5. 같은 리 590-1 전 4,125㎡. 6. 같은 리 591-1 잡종지 10,872㎡. 7. 같은 리 595 잡종지 4,750㎡. 8. 같은 리 600-1 답 1,501㎡. 9. 같은 리 605-1 잡종지 1,286㎡. 10. 같은 리 607-1 전 3,408㎡. 11. 같은 리 609-1 답 1,759㎡. 12. 같은 리 610-1 잡종지 2,221㎡. 13. 같은 리 611-3 답 1,027㎡. 14. 같은 리 757 대 1,250㎡. 15. 같은 리 산18 임야 25,587㎡. 끝. - 12 - (제2 목록) 토양오염우려기준의 표시 1지역 2지역 3지역 카드뮴41060 구리150500 2,000 비소2550200 수은41020 납200400700 6가크롬51540 아연300600 2,000 니켈100200500 불소400400800 유기인화합물101030 폴리클로리네이티드비페닐 1412 시안22120 페놀4420 벤젠113 톨루엔202060 에틸벤젠5050340 크실렌151545 석유계총탄화수소(TPH) 500800 2,000 트리클로로에틸렌(TCE)8840 테트라클로로에틸렌(PCE) 4425 벤조(a)피렌0.727 기준(mg/kg) 물질