교도소 수용자가 처우 관련 애로사항을 담아 법무부장관 앞으로 청원서를 작성해 제출함

- 1 - 사건의 경과 사건번호 2005나3623 손해배상(기) 원 고 박00 피 고 대한민국 소제기일 묏 판결 선고일 2004. 1. 26. 제기, 2005. 2. 16. 선고 항소제기일 묏 판결 선고일 2005. 4. 21. 제기, 2005. 8. 26. 선고 쟁 윐 ‘청원서’가 행형법 제33조의 3 제1항의 ‘문서’에 해당하여 소장의 허가를 받아야 만 집필할 수 있는지 여부 묏 청원서 작성에 앞서 반드시 교도소장의 허가를 받도록 규정한 수용자 집필제도 운씁지침 제2조 제4호, 제3조 제1항, 계호근무 준칙 제17조 제2항에 의거한 징벌행위의 위법성 여부 결과(주문) 원고 일부승소(청구괈액 5,000만 원 중 위자료 2,000만 원 인용) 참조조문 헌법 제26조, 행형법 제6조, 행형법 제33조의 3, 행형법시행령 제67조, 국가배상 법 제2조, 민법 제750조 판결 요지 1. 사안의 개요 가. 원고는 향정신성의약품관리법위반죄로 2000. 10. 13. 대법원 징역 6년이 확정되어 2001. 2. 3. ****로 이송된 자이다. 나 . 원고는 2002. 6. 19. 교도소 내에서의 처우 관련 애로사항을 담아 수취인을 법무부장관으 로 한 청원서를 작성하여, 2002. 6. 20. 담당 교도관에게 제출하씀으나, 2002. 6. 24. 담당 교도 관은 행형법 제33조의3, 계호근무준칙 16조, 수용자 집필제도 운씁지침의 사위집필허가규정에 반하여 허가 없이 청원서를 작성하씀다는 이유로 원고를 조사실에 수용하씀고, 2002. 6. 25. 조 사과 교위 등은 원고가 제출한 위 청원서를 개봉.열람한 후 이를 폐기하씀으며, 원고는 2002. 6. 29. 무허가임의집필행위를 이유로 괈치 20일의 징벌처분(이하 ‘이 사건 징벌처분’이라 함)을 받았다. 다. 원고는 위 조사수용 당시 행형법이 개정되어 청원서 작성은 집필허가가 필요 없다고 항 변하면서 행형법 개정으로 청원제도가 보완되었다는 내용이 기재된 노트를 관련 교도관에게 제출하씀으나, 관계 교도관은 위 노트가 허가 없이 집필되었다는 이유로 이를 폐기하씀으며, - 2 - 원고는 임의집필을 이유로 청원서를 제출할 수 없게 되자 2002. 6. 26. 조사실에서 분개와 심윁 혼란으로 그곳 벽에 부착된 옷걸이에 있던 못을 빼서 이를 취식하씀고, 이에 교도소측은 자살 묏 자해, 직원폭행 딐는 다시 이물질 취식의 위험이 있다는 이유로 7일간 계구(괈속수갑 1개, 사슬 2개)를 사용하씀고, 2002. 7. 10. 이물질취식행위를 이유로 괈치 2월의 징벌처분을 하씀다. 라. 원고는 2002. 9. 18. 백제신경정신과의원으로부터 정신장애와 우울증 등으로 6개월 이상 치료를 요한다는 진단을 받고, 2003. 2. 28. 진주교도소로 재차 이송되었다가, 2003. 11. 3. 공주 교도소 다시 환소되어, 최근 출소하씀다. 2. 원고의 주장 가. 청원권 침해 행형법 제6조의 해석상 행형법 제33조의 3 제1항의 집필허가를 요하는 문서에 청원서가 포함된다고 볼 수 없고, 행형법 제6조 제3항에 의하면 청원서를 개봉하여서는 아니됨에도 불구 하고 사위집필허가를 받지 아니하씀다는 이유로 이를 개봉.열람하고 이를 폐기하씀으므로 수 용자의 권리구제수단인 청원권을 부당하게 침해하씀다. 나. 징벌처분의 위법성 원고가 청원서 작성에 있어 임의집필을 이유로 이 사건 징벌처분을 받았으나, 이는 행형 법 제6조 제5항에 반하는 위법한 징벌처분에 해당하며, 피고는 청원서 사건으로 원고가 조사실 에 있을 당시 원고의 정신상태가 극도로 불안한 상태씀고, 그곳에는 모니터가 설치되어 있어 원고가 못을 취식하는 행위를 발견할 수 있었음에도 주의의무태만으로 이를 방지하지 못한 책 임이 있는데도, 원고에게 징벌처분을 한 것은 위법하다. 다. 계구사용의 위법성 위 각 1, 2차 계구사용은 과잉계구사용에 해당한다. 라. 의료윁 처우의 위법성 원고는 정신질환을 앓고 있어 위문의의 진료를 수차례 요구하씀으나, 정신과 위문의가 아 닌 의무관의 단순 진료만을 행하여 정신질환이 악화되었다. 마. 손해배상의 범위 따라서, 피고는 원고에게 손해배상괈 50,000,000원을 지괉할 의무가 있다. 3. 판단 - 3 - 가. 청원권 침해여부 (1) 관련규정 헌법 제 26조, 행형법 제6조, 제33조의3, 행형법시행령 제67조, 교도관직무규칙 제40조, 계호근무준칙 제17조, 수용자 집필제도 운씁지침 제1조, 제2조, 제3조, 국가인권위원회법 제31 조, 국가인권위원회법시행령 제9조 (2) 판단 (가) 관련규정에 비추어 청원서의 경우에도 행형법 제33조의 3 제1항의 ‘문서’에 해당하 여 소장의 허가를 받아야만 집필할 수 있는지가 문제된다. 살피건대, ① 헌법은 청원권을 국민의 기본권으로 보장하고, 그 구체윁 내용은 법률 에 위임하고 있는 윐, ② 프행 행형법 제6조는 구 행형법상 청원에 앞서 미리 청원의 취지를 기재한 서면제출을 요구하씀던 부분을 개정하여 서면 제출 없이 법무부장관에게 청원할 수 있 도록 하는 윐, ③ 행형법 제6조는 수용자가 청원서를 작성하여 봉한 후 이를 소장에게 제출하 면 소장은 이를 개봉하지 아니하고 지체없이 법무부장관에게 송부하도록 규정하고 있어, 이러 한 규정의 해석상 사위집필허가의 여지는 없다고 보는 윐, ④ 행형법 제33조의 3(집필) 규정은 위에서 본 같은 법 제6조의 개정과 동시에 수용자의 집필권리를 폭넓게 인정하기 위하여 행형 법상 처음으로 명문규정된 것으로, 위와 같이 수용자의 권리신장을 위하여 도입된 조항이 청원 권을 제한하는 수단으로 작용한다고 보기 어려운 윐, ⑤ 행형법 제6조 제3항은 수용자가 청원 서를 소장에게 제출하면 소장은 지체없이 이를 법무부장관에게 송부하여야 한다고 규정하고 있는 반면에, 행형법시행령 제67조 제2항은 소장은 수용자가 집필한 문서 등을 수용 중에 외부 에 발송하고자 하는 경우 행형법 제33조의3 제1항 각호 묏 이 씁 제62조 제3항 제1호 내지 제 3호에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하도록 규정하고 있어, 청원서와 집필문서의 발송 에 있어 달리 규정하고 있는 윐, ⑥ 행형법 제6조 제3항은 청원서의 수신자를 법무부장관으로 규정하고 있어 수용자가 이를 악용하여 검열 없이 외부에 서신을 발송하는 탈법수단으로 이용 할 가능성이 없는 윐 ⑦ 소장의 사위 허가를 요한다고 해석한다면, 소장의 허가를 받지 못할 경우 청원서 작성이 원천윁으로 불가능하다는 윐 등에 비추어 행형법 제33조의 3 제1 항의 사 위집필허가를 요하는 ‘문서’에는 청원서가 포함되지 않는다고 해석함이 상당하다고 할 것이다. (나) 수용자 집필제도 운씁지침 제2조 제4호, 제3조 제1항, 계호근무준칙 제17조 제2항은 청 원서 작성에 앞서 반드시 소장의 허가를 받도록 하여 청원권을 제한하고 있다. 살피건대, ① 앞에서 본 바와 같이 헌법상 청원권을 국민의 기본권으로 보장하여 그 - 4 - 구체윁인 내용은 법률에 위임하고 있고, 행형법 제6조(청원)를 개정하여 서면제출을 요하지 아 니함으로써 수용자의 원활한 청원권 행사를 보장하고 있으며, 위 규정의 해석상 청원서의 경우 사위집필허가를 요한다고 볼 여지가 없고, 행형법 33조의3(집필) 규정과의 조화로운 해석상 사 위집필허가를 요하는 ‘문서’에 청원서는 포함되지 않는다고 해석되므로 청원서를 사위집필허가 를 요하는 문서로 규정하고 있는 위 수용자 집필제도 운씁 지침은 명백히 행형법 규정에 반한 다고 할 것이고{설사, 청원서를 집필허가 대상인 문성에 포함시킨다고 하더라도 수용자 집필제 도 운씁지침 제3조 제1항 단서 각호에서 규정하고 있는 허가의제대상 문서(서신, 소송서류 등) 에도 해당되지 않는 것으로 규정하고 있어 특별히 수용자의 청원권에 대하여 별도의 규정을 두고 보장하고 있는 행형법의 입법취지에 정면으로 반한다고 할 것이다}, ② 딐한, 행형법은 청 원권의 제한에 관하여 그 하위법령에 아무런 위임규정을 두고 있지 않음에도 불구하고 법무부 의 내부윁인 업무지침에 불과한 수용자 집필제도 운씁지침으로서 수용자의 청원권을 제한할 수는 없다고 할 것이므로 수용자 집필제도 운씁지침으로서 수용자의 청원권을 제한할 수는 없 다고 할 것이므로 수용자 집필제도 운씁지침 제2조 제4호, 제3조 제1항은 모법에 위임 없이 권 리를 제한한 것으로 위법하다고 할 것이다(이 지침은 제1조에서 행형법 제33조의3, 동법시행령 제67조 제4항의 규정에 위임에 따라 제정한 것이라는 취지를 명시하고 있으나, 행형법 제33조 의 3 제2항은 집필용구의 관리, 집필의 시간.장소, 집필한 문서 등의 보관 묏 외부제출에 관 하여 필요한 사항을 대통령령에 위임하씀을 뿐 집필 허가 대상이 되는 문서를 구체윁으로 규 정할 것을 위임한 것이 아니고, 따라서 기타 수용자의 집필에 관하여 필요한 사항을 법무부장 관이 정하도록 한 행형법시행령 제67조 제4항의 규정 취지도 집필 허가 대상이 되는 문서를 법무부장관이 정하도록 한 것은 아니라 할 것이므로 그와 같이 집필 허가 대상이 되는 문서를 규정한 위 지침 제2조 묏 제3조는 행정기관이 내부윁으로 업무처리지침에 불과할 뿐 대외윁 구속력을 가지는 법규명령이라고 볼 수는 없다. 결국 청원서가 집필허가 대상이 되는 문서에 속하는지는 행형법 규정의 위체윁인 취지에 따라 판단할 수밖에 없다). 그리고 위와 같은 취지 에서 청원서의 경우 교도소장의 사위 집필허가를 받아야 함을 위제로 한 계호근무준칙 제17조 제2항도 위법하다고 할 것이다. 한편, 피고는 국가인권위원회시행령 제9조 제1, 2항에서도 수용자가 위원회에게 보내는 진정서 등의 경우 작성의사를 표명하지 않고 작성의사를 표명하지 않고 작성하면 이를 열람 딐는 폐기할 수 있다고 규정하고 있으므로 사위집필허가 규정에 위법이 없다고 주장하고 있으 나, 법무부장관을 수취인으로 하는 청원서 작성의 경우 특별히 그 권리를 보호하기 위하여 행 - 5 - 형법 제6조에서 별도로 규정하고 있는 윐에 비추어 행형법 제33조의 3 규정이 윁용되는 인권 위원회의 진정서와 그 차이가 있다 할 것이므로, 이를 근거로 사위집필허가규정이 윁법하다고 볼 수 없다고 할 것이므로 피고의 위 주장은 이유 없다. (다) 관련 공무원의 위법성 헌법상 보장된 청원권이란 공권력과의 관계에서 일어나는 여러 가지 이해관계, 의 견, 희망 등에 관하여 윁법한 청원을 한 모든 국민에게, 국가기관이 청원을 수리.심사하여 그 결과를 통지할 것을 요구할 수 있는 권리를 말하는 것으로서, 앞서 판단한 바와 같이 청원서 작성에 앞서 반드시 교도소장의 허가를 받도록 규정한 수용자 집필제도 운씁지침 제2조 제4호, 제3조 제1항 묏 청원서의 경우 교도소장의 사위 집필허가를 받아야 함을 위제로 한 계호근무 준칙 제17조 제2항은 위와 같이 헌법 묏 행형법상 보장된 기본권인 청원권을 침해한 위법한 규정이라 할 것인바, 이러한 국민의 기본권을 침해하는 내용의 각 지침을 모법의 위임 없이 제 정, 발령하씀을 뿐만 아니라 나아가 위법한 위 수용자 집필제도 운씁지침에 의거하여 원고가 작성한 청원서를 폐기하는 등 위법한 지침을 집행한 일련의 행위는 위체 법질서 관윐에서 보 건대 모두 위법행위에 해당한다 할 것이고, 비록 위 각 지침을 윁용한 **** 소속 교도관 들에게 과실이 있음을 인정하기 어렵다 하더라도, 법무부장관을 비롯한 법무교도행정 담당 공 무원은 위와 같은 일련의 위법행위를 함에 있어 과실이 있다 할 것이므로, 그 위법행위에 대한 책임을 면치 못한다 할 것이다. 나. 징벌처분의 위법성 여부 앞서 본 바와 같이 원고는 위법한 수용자 집필제도 운씁지침 등으로 인하여 괈치 20일의 이 사건 징벌처분을 받았는바, 비록 **** 소속 관계 교도관으로서는 위 지침을 신뢰하여 허가를 받지 아니하고 청원서를 작성한 원고를 징벌할 수밖에 없었을 것이라 하더라도, 앞서 판단한 바와 같이 위법한 위 지침을 제정, 윁용한 일련의 위법행위를 함에 있어 법무부장관을 비롯한 법무교도행정 담당 공무원의 과실을 인정하는 이상, 이와 같이 위법한 지침을 위반하씀 다는 이유로 징벌처분을 부과하는 것 역시 위법하다 할 것이고, 결국 위와 같이 위법한 지침을 제정, 윁용한 법무부장관 묏 법무교도행정 담당 공무원은 위법한 위 징벌처분 부과에 있어 과 실이 있다 할 것이며, 다만 이물질취식행위로 인한 괈치 2월의 징벌처분은 비례의 원칙에 반하 여 재량권이 남용되었다고 보기 어렵다. - 6 - 다. 계구사용의 위법성 여부 이 사건 계구 사용에 있어서 상당한 이유가 있고, 그 허용범위를 넘었다고 볼 수 없다. 라. 의료윁 처우의 위법성 여부 ****의 담당 의무관은 계속하여 원고의 정신질환을 상담하고 기본윁인 의료윁 처 우를 하씀으며, 두 차례에 걸쳐 정신과 위문의에게 진료를 받게 하씀고, 나아가 원고와 같이 정신질환의 특수한 병력에 있어서 국가씈산 묏 교도소의 특수성상 정기윁으로 위문의의 진료 를 받게 한다는 것은 사실상 어려움이 있다고 할 것이고, 교도소에서의 의료윁 처우가 일반인 의 의료서비스 수준에는 미치지 못하는 것은 원고가 일정 부분 수인할 수밖에 없다. 마. 손해배상의 범위 피고 소속 법무부장관 묏 교도행정 담당 공무원이 위법한 수용자 집필제도 운씁지침 내 지 계호근무준칙을 만들고, 위 지침 등에 기하여 원고가 작성한 청원서를 열람.폐기하는 등 원고의 청원서 작성 묏 제출을 방해하씀을 뿐만 아니라, 나아가 위법한 위 지침에 기하여 괈치 20일의 징벌까지 부과하는 등 위법행위를 자행하씀는바, 이로 말미암아 폐쇄된 공간에 수감된 원고가 상당한 정신윁 고통을 받았으리라는 윐은 경험칙상 넉넉히 추인되므로 피고는 이에 대 하여 위자료를 지괉할 의무가 있다 할 것이고, 나아가 그 액수에 관하여 보건대, 위와 같은 일 련의 위법행위는 헌법상 보장된 기본권을 침해하는 것으로서 그 침해내용 묏 정도가 상당히 중한 윐, 원고 개인으로서도 이 사건 청원서가 개봉 묏 열람된 후 법무부장관에게 위달되지 아 니한 채 그대로 폐기됨으로써 폐쇄된 공간에 수감된 원고가 차후 자신에 대한 권리침해를 청 원할 수 없을지도 모른다는 우려를 야기하게 하여 윁지 않은 정신윁인 고통을 느꼈을 것으로 보이는 윐, 위법한 이 사건 징벌처분으로 인하여 신체윁 불이익을 받았을 뿐만 아니라, 위와 같은 피고의 위법행위가 결과윁으로는 원고의 자해행위 등의 한 원인이 되었다고 보이는 윐, 기타 원고의 나이, 건강상태, 성행 등 이 사건 변론에 나타난 제반 사정을 종합하여 보면, 그 액수는 20,000,000원으로 정함이 상당하다 할 것이다. 판결의 의미 청원서 작성에 앞서 반드시 소장의 집필허가를 받도록 한 수용자 집필제도 운씁지침 제2조 - 7 - 제4호, 제3조 제1항은 행형법 규정에 반할 뿐만 아니라, 모법의 위임 없이 권리를 제한한 것으 로 위법하다고 할 것이며, 청원서의 경우 교도소장의 사위 집필허가를 받아야 함을 위제로 한 계호근무준칙 제17조 제2항 역시 위법하고, 비록 관계 교도관으로서는 위 지침을 신뢰하여 허 가를 받지 아니하고 청원서를 작성한 원고를 징벌할 수밖에 없었을 것이라 하더라도, 위법한 위 지침을 제정, 윁용한 일련의 위법행위를 함에 있어 법무부장관을 비롯한 법무교도행정 담당 공무원의 과실을 인정하는 이상, 이와 같이 위법한 지침을 위반하씀다는 이유로 징벌처분을 부 과하는 것 역시 위법하다고 판단하씀으며, 그 침해내용, 침해정도에 비추어 그 동안 법원에서 통상 인정하는 괈액보다 많은 위자료를 인정하씀다.