도매시장법인이 경매참가자의 상품 위 응찰 금지와 판매원표 관리지침 준수 조치명령을 이행하지 않음.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2024구합50537 과징금부과처분취소 원 고**** 피 고**** 피고 보조참가인**** 변 론 종 결2025. 5. 1. 판 결 선 고2025. 6. 26. 주 문 1.원고의 청구를 기각한다. 2.소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2023. 10. 23. 원고에 대하여 한 과징금 13,500,000원 부과처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 - 2 - 가. 당사자 등의 지위 1) 피고는 ｢농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률｣(약칭: 농수산물유통법) 제17조 제1항에 따른 ****농수산물도매시장(이하 ‘****’이라 한다)의 개설자이고, 피고 보조참 가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 ｢**** 설립 및 운영에 관한 조례｣에 따라 설 립되어 농수산물유통법 제21조에 따라 ****의 거래질서 유지, 유통 종사자에 대한 지 도ᆞ감독 등에 관한 업무를 수행하는 지방공기업이다. 2) 원고는 농수산물유통법 제23조 제1항에 따라 피고로부터 지정받은 도매시장법인 으로서, ****에서 농수산물을 위탁받아 상장.경매하는 등의 업무를 수행한다. 중도 매인들은 농수산물유통법 제25조 제1항에 따라 피고로부터 허가를 받아 원고가 상장한 농수산물을 경락받아 매매를 중개하는 등의 영업을 한다. 나. 각 조치명령의 부과 경위 1) 2011년경부터 **** 경매에서 ‘중도매인 및 그 직원들(이하 ’경매참가자‘라 한다) 이 상품 위에 올라서서 응찰하느라 상품이 훼손된다’는 민원이 제기되었고, 참가인은 원고에게 여러 차례 경매참가자들의 이러한 행위를 막을 것을 지시하였으나 제대로 이 행되지 않았다. 이에 참가인은 농수산물유통법 제81조 제2항, ｢서울특별시 농수산물도 매시장 조례｣(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제59조에 근거하여 2019. 8. 30. 원고에게 ‘상품훼손 및 안전을 위하여 경매참가자들이 상품 위에 올라가는 행위를 금지하도록 지도하라’는 내용의 조치명령을 하였다(이하 ‘제1조치명령’이라 한다). 2) 한편, 참가인은 무분별한 판매원표 정정으로 인해 출하자 피해, 불법거래 의심 사 례가 발생하고 있다는 이유로 농수산물유통법 제81조 제2항, 이 사건 조례 제59조에 근거하여 2020. 9. 25. 원고에게 ‘판매원표 관리지침을 철저히 준수하라’는 조치명령을 - 3 - 하였고, 2020. 10. 20. 및 2020. 12. 14. 판매원표 관리지침 중 일부 수정.보완된 내용 을 준수할 것을 지시하는 조치명령을 하였다(이하 위 조치명령들을 ‘제2조치명령’이라 하고, 제1조치명령과 통틀어 ‘이 사건 조치명령’이라 한다). 다. 이 사건 조치명령 위반에 따른 선행 제재처분 1) 참가인은 원고가 제1조치명령을 이행하지 않아 경매참가자들이 상품 위에 올라가 응찰하였다는 사유로 농수산물유통법 제82조 제2항 제24호, 이 사건 조례 제59조에 근 거하여 2020. 4. 27. 및 2021. 8. 23. 원고에게 각 경고처분을 하였다. 이후 피고는 원 고가 제1조치명령을 이행하지 않아 2차 위반에 해당한다는 사유로 농수산물유통법 제 82조 제2항 제24호, 제83조 제1항에 근거하여 2022. 8. 5. 원고에게 업무정지 5일에 갈음하는 과징금 450만원 부과처분을 하였다. 2) 참가인은 원고가 제2조치명령을 이행하지 않고 판매원표 관리를 부적정하게 하였 다는 이유로 농수산물유통법 제82조 제2항 제24호, 이 사건 조례 제59조에 근거하여 2022. 5. 4. 원고에게 경고처분을 하였다. 라. 이 사건 조치명령 위반에 따른 과징금 처분 피고는 원고가 아래와 같이 이 사건 조치명령을 이행하지 않았다는 이유로 농수산물 유통법 제82조 제2항 제24호, 제83조 제1항에 근거하여 제재처분을 부과하되, 원고가 제1조치명령을 3차 위반하였다고 보아 농수산물유통법 시행규칙 제56조 [별표4] 위반 행위별 처분기준(이하 ‘이 사건 처분기준’이라 한다) 제2호 가.목 30)에 따라 제재를 가 중하여 2023. 10. 23. 원고에게 업무정지 15일에 갈음하는 과징금 1,350만원 부과처분 을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). - 4 - [생략] [인정근거] 갑 제1, 10, 14호증, 을나 제2∼5, 8, 9, 13, 14, 16, 18, 19호증, 변론 전 체의 취지 2. 관계 법령: 별지와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 이 사건 조치명령 자체의 위법.무효 여부 1) 원고 주장의 요지 가) 농수산물유통법상 조치명령 권한은 피고가 가지고 있고, 참가인은 조치명령을 할 권한 없이 이 사건 조치명령을 하였으므로, 이 사건 처분의 전제가 되는 조치명령은 권한 없는 자의 처분으로서 당연무효이다. 나) 이 사건 조치명령은 행정절차법상 사전통지 등의 절차를 지키지 않았고, 일반적 이고 상시적인 의무를 부여하는 내용이어서 농수산물유통법에 따라 할 수 있는 조치명 령이 아니며, 농수산물유통법상 ‘업무규정’으로 정하여야 할 사항을 조치명령으로 한 것이므로 위법하다. 그런데 이 사건 조치명령과 이 사건 처분은 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하기 때문에 이 사건 조치명령의 이러한 하자가 그대로 승계되어 이 사건 처분 역시 위법하다. 2) 이 사건 조치명령이 권한 없는 자의 처분으로서 무효인지 가) 농수산물유통법에 의하면, 도매시장 개설자는 도매시장법인에 관하여 업무처리의 개선 및 시장질서 유지를 위하여 필요한 조치를 명할 수 있고(제81조 제2항), 지방공기 업 등의 시장관리자로 하여금 거래질서 유지, 유통 종사자에 대한 지도ᆞ감독 등에 관 한 업무 범위를 정하여 해당 도매시장의 관리업무를 수행하게 할 수 있다(제21조 제2 - 5 - 항). 이 사건 조례에 의하면, 피고는 ****에 관한 권한 중 각 호에서 정한 사항을 제 외하고는 나머지 권한을 참가인에게 위탁한다(제59조). 나) 이 사건 조례 제59조 각 호에 규정된 위탁 제외 사항에는 조치명령 권한이 포함 되어 있지 않았으므로, 피고는 이 사건 조례 제59조 본문의 규정에 따라 거래질서 유 지 등의 업무를 수행하는 참가인에게 조치명령 권한을 위탁한 것이다. 원고는 이 사건 조례 제59조 제12호를 근거로 조치명령 권한도 위탁 사항에서 제외된다고 주장한다. 그러나 위 규정은 ‘농수산물유통법 시행규칙 제56조에 따른 위반행위별 처분기준 중 위반자에 대한 주의ᆞ경고를 제외한 행정처분’을 위탁 제외 사항으로 규정하고 있는데, 이는 농수산물유통법 제81조 제2항에 따른 조치명령 권한을 위탁 사항에서 제외한 것 이 아니라, 농수산물유통법 제82조에 따른 제재처분에 관한 권한을 위탁 사항에서 제 외한 것임이 문언상 분명하다. 결국 참가인은 이 사건 조례 제59조 본문에 근거하여 권한을 위탁받아 조치명령을 한 것이므로, 이 사건 조치명령이 권한 없는 자의 처분으 로서 무효라고 볼 수 없다. 3) 이 사건 조치명령이 위법하고 그 하자가 이 사건 처분에 승계되는지 가) 2개 이상의 행정처분이 연속적 또는 단계적으로 이루어지는 경우, 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 경우에는 선행처분에 불가쟁 력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되면 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 선행처 분이 당연무효인 경우를 제외하고는 특별한 사정이 없는 한 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2017두 40372 판결 등 참조). 나) 농수산물유통법 제81조 제2항에 따른 조치명령은 도매시장법인에게 업무처리의 - 6 - 개선 및 시장질서 유지를 위하여 특정한 의무를 부과하는 처분이고, 제82조 제2항, 제 83조 제1항에 따른 과징금 부과처분은 위와 같은 조치명령을 위반하였을 때 제재로서 가하는 처분이다. 위 각 처분은 후자가 전자의 처분을 전제로 하는 것이기는 하지만 각각 단계적으로 별개의 법률효과를 발생하는 독립한 행정처분에 해당한다(건축법상 시정명령과 그 위반을 이유로 한 대집행 계고처분 사이의 하자승계를 부정한 대법원 1998. 9. 8. 선고 97누20502 판결, 업무정지처분과 그 위반을 이유로 한 등록취소처분 사이의 하자승계를 부정한 대법원 2019. 1. 31. 선고 2017두40372 판결 등 참조). 다) 나아가, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 법리와 사 정들을 종합하면, 이 사건 조치명령에 중대.명백한 하자가 있다고 보기도 어려우므로, 제소기간이 경과하여 불가쟁력이 발생한 이 사건 조치명령에 관한 하자를 이유로 이 사건 처분의 효력을 다툴 수 없다. ① 농수산물유통법 제17조 제7항, 그 시행규칙 제16조에 따라 도매시장 개설자가 제정하는 ‘업무규정’은 상위법령의 범위 안에서 도매시장 운영에 필요한 세부사항을 사 전에 일반.추상적으로 정립하는 업무처리기준에 해당하는 반면, 농수산물유통법 제81 조 제2항에 따라 도매시장 개설자가 도매시장법인 등에 대하여 업무처리의 개선 및 시 장질서 유지를 위하여 필요한 조치의 이행을 명령하는 ‘조치명령’은 사전에 업무규정이 마련되어 있지 않거나 또는 업무규정이 제대로 준수되지 못하고 있는 구체적인 문제상 황에 대한 대응조치로서 이루어지는 ‘법집행작용’이다. 경매 시 상품 위에 올라가는 행 위를 하지 말라거나 또는 판매원표 관리지침을 준수하라는 명령은 일반.추상적인 업 무규정 형식으로도 할 수 있고, 개별.구체적인 조치명령의 형식으로도 할 수 있는 것 이지만, 이 사건 처분기준에 의하면 반복적인 위반행위에 대하여 업무정지처분, 과징금 - 7 - 과 같은 보다 강력한 제재조치를 하려면 ‘사전 계도조치’로서 개별.구체적인 조치명령 을 하는 절차를 거칠 것을 요구한다는 점에서 차이가 있다. ② 이 사건 조치명령 이전 경매참여자들이 상품 위로 올라가 응찰하거나, 원고가 판매원표를 임의로 정정하는 사례들이 다수 발생하였고, 참가인은 업무처리를 개선하 고 시장질서를 유지하기 위하여 농수산물유통법 제81조 제2항에 따라 이 사건 조치명 령을 하였다. 이 사건 처분기준에 의하면, 농수산물유통법 제81조 제2항에 따른 조치 명령은 그 자체로는 현실적인 불이익이 없고, 1년 이내에 1차 위반시 ‘경고’, 2차 위반 시 ‘업무정지 10일’, 3차 위반시 ‘업무정지 1개월’의 제재처분을 받게 된다. 업무정지처 분, 과징금과 같은 보다 강력한 제재조치를 하기 위한 ‘사전 계도조치’로서의 성질을 고려하면, 설령 원고의 주장과 같이 참가인이 이 사건 조치명령을 하기 전에 행정절차 법상 처분의 사전통지 및 의견제출기회 부여 절차를 제대로 거치지 않았다고 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 조치명령의 절차적 정당성이 상실되었다고 평가하기는 어 렵다. 뿐만 아니라, 행정절차법상 처분의 사전통지 및 의견제출기회 부여 절차를 위반 한 하자는 당연무효사유가 아니라 취소사유로 보는 것이 일반적인 견해이다(법원실무 제요 행정 II, 2023, 241 참조). 나. 이 사건 조치명령의 효력이 원고에게 미치는지 여부 1) 원고 주장의 요지 종전의 도매시장법인 지정 유효기간 중인 2019. 8. 30. 및 2020. 9. 25. 이루어진 이 사건 조치명령은 종전의 지정 유효기간이 만료됨으로써 자동 실효되었다고 보아야 하 고, 2022. 1. 1.부터 5년간 도매시장법인 재지정을 받은 원고에게는 이 사건 조치명령 의 효력이 더 이상 미치지 않는 것으로 보아야 한다. - 8 - 2) 판단 가) 농수산물유통법에 의하면, 도매시장법인은 도매시장 개설자가 부류별로 지정하되 5년 이상 10년 이하의 범위에서 지정 유효기간을 설정할 수 있고(제23조 제1항), 도매시 장법인의 지정절차와 그 밖에 지정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(제23조 제6 항). 그 위임에 따른 농수산물유통법 시행령에 의하면, 도매시장법인의 지정을 받으려는 자는 지정신청서를 도매시장 개설자에게 제출하야야 하고(제17조 제1항), 도매시장 개설 자는 그 신청을 받았을 때에는 업무규정으로 정한 도매시장법인의 적정수의 범위에서 이를 지정하여야 한다(제17조 제2항). 피고의 업무규정인 이 사건 조례에 의하면, 지정기 간이 만료되어 재지정을 받고자 하는 법인은 지정기간 만료 90일 전까지 피고에게 재지 정 신청을 하여야 하고(제4조 제1항), 피고는 신청자가 평가결과가 부진하거나 지정조건 을 위반한 등에는 재지정하지 않을 수 있으며(제4조 제3항), 피고는 위 사유에 해당하여 재지정하지 않는 경우 공모절차를 통하여 신규 법인을 지정할 수 있다(제4조 제4항). 나) 도매시장법인 재지정 제도에 관한 위와 같은 규정들을 종합하면, 도매시장법인이 지정 만료기간 90일 전까지 재지정 신청을 할 경우 평가결과의 부진이나 지정조건 위 반 등의 경우가 아닌 한 원칙적으로 재지정을 받을 수 있으므로, 도매시장법인이 재지 정을 받는 경우 농수산물유통법과 그 하위법령에 따른 기존 법적 지위가 동일성을 유 지하면서 존속하는 것으로 보아야 한다. 만일 이와 같이 해석하지 않는다면 도매시장 법인이 재지정을 통하여 기존 법적 지위를 계속해서 유지하면서도 재지정을 받을 때마 다 이전 조치명령에 따른 의무만 면하게 되는데, 이는 농수산물유통법 제81조 제2항이 도매시장 개설자로 하여금 도매시장법인 등의 업무처리의 개선 및 시장질서 유지를 위 하여 조치명령을 할 수 있도록 규정한 제도의 입법취지에 반하여 조치명령의 실효성을 - 9 - 훼손하는 결과가 되므로 채택할 수 없다. 다. 이 사건 조치명령을 이행하지 않았는지 여부(처분사유 인정 여부) 1) 제1조치명령의 미이행 여부 경매참가자들이 2022. 10. 28.부터 2023. 6. 30.까지 상품 위에서 응찰한 사실은 당 사자 사이에 다툼이 없다. 나아가 갑 제2∼8호증, 을나 제10, 23, 24호증 및 변론 전체 의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정들을 종합하면, 원고는 제1조치명령에 따라 경 매참가자들이 상품 위에 서서 응찰하는 것을 막을 의무가 있는데도 제1조치명령을 제 대로 이행하지 않았으므로, 이를 정당한 처분사유로 인정할 수 있다. 가) 농수산물유통법에 의하면 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래와 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반하거나 적절한 위생ᆞ환경의 유지 를 저해하여서는 안 되고, 이 경우 도매시장 개설자는 도매시장에서의 거래질서가 유 지되도록 필요한 조치를 하여야 하며(제74조 제1항), 이 사건 조례에 의하면 도매시장 법인 등 도매시장 시설사용자는 법령 및 법령에 따른 지시처분에 따라 시설을 관리하 고 환경을 유지ᆞ개선할 책임을 진다(제50조). 원칙적으로 도매시장 개설자인 피고가 도매시장의 거래질서나 환경을 유지할 의무가 있겠으나, 현실적으로 도매시장의 경매 절차는 이를 주관하는 도매시장법인의 지배하에 이루어질 수밖에 없고, 이러한 현실을 반영하여 농수산물유통법과 이 사건 조례에서는 원고와 같은 도매시장법인에게도 도매 시장의 거래질서나 환경을 유지할 책임을 부과하고 있다. 나) 원고와 중도매인 사이의 거래약정서에 의하더라도, 중도매인은 원고의 업무규정 을 준수해야 하고(제1조), 영업장을 이용함에 있어 항상 소방 및 기타 안전관리에 철저 를 기하여야 하며(제11조), 도매시장의 청결한 환경유지에 적극 노력해야 하고, 원고는 - 10 - 중도매인에게 도매시장의 청결한 환경유지를 위하여 필요한 조치를 취할 수 있다(제12 조 제1항, 제2항). 원고로서는 위 거래약정서에 기초하여 중도매인 등 경매참여자들이 상품 위에서 응찰하는 행위를 충분히 제지할 수 있을 것으로 보이고, 원고 역시 스스 로 참가인에게 ‘협소한 경매공간을 더 확보하고, 경매참여자들의 위반행위 발생 시 경 매를 일시중지 후 계도조치하가나 참가인에게 행정처분을 의뢰하겠다’는 취지의 예방 대책을 수립.제출한 점을 고려할 때, 원고가 경매참가자들의 상품 위 응찰행위를 제 지하는 것이 이행 불가능한 사항이라고 보이지도 않는다. 다) 원고는 중도매인들을 상대로 교육, 문자메시지 발송, 플래카드.안내스티커 게시 등의 방식으로 상품 위에서 응찰하는 행위를 제지하였던 것으로 보이긴 하나, 과거부 터 계속된 상품 위 응찰행위가 이 사건 처분 무렵에도 반복되었고, 이를 원고가 적극 적으로 제지하거나 경매를 중단하지도 않았으므로 제1조치명령을 제대로 이행했다고 볼 수 없다. 2) 제2조치명령의 미이행 여부 제2조치명령은 ‘참가인의 판매원표 관리지침을 철저히 준수하라’는 취지이므로, 원고 가 위 관리지침의 내용을 위반하였다면 곧 조치명령을 이행하지 않은 것이고, 조치명 령이 반드시 특정한 행위를 금지하거나 지시하는 방식으로 이루어져야만 유효하다고 볼만한 근거가 없다. 갑 제10∼12호증, 을나 제16, 18, 20, 26, 27호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정을 종합하면, 원고는 제2조치명령을 제대로 이행 하지 않고 판매원표 관리지침을 위반하였으므로, 이를 정당한 처분사유로 인정할 수 있다. 가) 상품성 차이로 인한 인수거부 시 정가.수의매매를 하지 않음 판매원표 관리지침에 의하면, 판매원표는 정정하여서는 안 되고(제7조 제1항), 다만 - 11 - 일정한 사유가 발생하여 재경매를 실시한 경우에는 판매원표를 정정할 수 있으며(제7 조 제2항), 현저한 상품성 차이로 매수인이 인수를 거부할 경우, 경매사는 출하자의 동 의를 얻어 정가.수의매매 방법으로 다른 경매참가자에게 판매할 수 있다(제10조 제2 항). C(주)는 2022. 8. 13. 낙찰 받은 생표고를 상품성 차이로 인하여 인수거부하였는데, 이 경우 원고는 판매원표 관리지침에 따라 재경매를 거쳐 판매원표를 정정하거나 출하 자의 동의를 얻어 정가.수의매매 방법으로 다른 경매참가자에게 상품을 판매해야 한 다. 그러나 원고는 이러한 절차를 거치지 않고 경매참가자와 출하자의 협의만으로 판 매원표의 낙찰자를 (주)D로 정정하였으므로, 이는 판매원표 관리지침 제7조 제2항, 제10 조 제2항을 위반한 행위이다. 나) 판매원표 정정 시 정정코드명을 정확하게 기재하지 않음 판매원표 관리지침에 의하면, 원고는 판매원표를 정정하였을 경우 판매원표 정정대 장을 작성해야 하고(제13조 제1항), 정정대장 작성 시 ‘정정코드명’란에는 정정사유 코 드명을 정확하게 기재해야 한다(제13조 제2항 제2호). 그러나 원고는 2022. 5. 5.부터 2022. 9. 30.까지 총 3건에 관하여 판매원표 정정코드를 입력하지 않았으므로, 이는 판 매원표 관리지침 제13조 제2항 제2호를 위반한 행위이고, 설령 이러한 행위가 경매사 의 과실에 의한 것이라 하더라도 달리 보기 어렵다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두 63515 판결 참조). 다) 매매방법을 경매에서 정가.수의매매로 임의 변경 판매원표 관리지침에 의하면, 출하자 시세 보전, 출하자 요구에 따른 상품 회송 등의 사유가 발생한 경우에는 판매원표를 정정할 수 있고(제7조 제6항), 이 경우 ‘정정코드 명’란에는 정정사유 코드명을 정확하게 기재해야 한다(제13조 제2항 제2호). 그러나 원 - 12 - 고는 2022. 5. 15. (유)E가 대파를 낙찰받은 뒤 출하자의 요청으로 상품을 회송한다며 ‘출하자 상품 회수’ 정정코드를 사용하였으나 실제로는 회송처리 없이 같은 상품을 (유)E에게 정가.수의가격으로 판매하였으므로, 이는 판매원표 관리지침 제7조 제6항, 제13조 제2항 제2호를 위반한 행위이다. 설령 원고의 주장과 같이 원고, 출하자, (유)E 사이의 협의에 따라 원고가 출하자에게 출하손실보전금을 지급하고, (유)E가 상품을 정 가.수의매매하기로 정하였다고 하더라도, 이 경우 원고로서는 정정코드를 ‘출하자 상 품 회수’가 아닌 ‘출하자 시세보전’으로 기재했어야 했기 때문에 원고가 판매원표 관리 지침을 위반한 것은 마찬가지이다. 라) 응찰가격 오입력 시 재경매를 하지 않음 참가인은 2020. 10. 20. 원고에게 ‘매수인이 응찰가격을 오입력 한 경우 낙찰시점으 로부터 5분 이내에만 출하자 동의하에 재경매를 허용한다’는 조치명령을 하였다(을나 제16호증). 그러나 원고는 2022. 5. 5.부터 2022. 9. 30.까지 총 7건에 관하여 매수인이 응찰가격을 오입력하였는데도 재경매 없이 가격을 정정해주었으므로, 이는 참가인의 위 조치명령을 위반한 행위이다. 마) 사전 동의 없이 시식한 상품을 정가.수의매매로 판매하지 않음 참가인은 2020. 12. 14. 원고에게 ‘출하자 사전 동의 없이 상품을 시식한 경우 그 상 품은 정가.수의매매 방법으로 판매한다’는 조치명령을 하였다(을나 제18호증). 그러나 원고는 2022. 8. 4.부터 2022. 9. 23.까지 총 20건에 관하여 경매참가자가 사전 동의 없이 상품을 시식하였는데도 이를 정가.수의매매로 판매하지 않았으므로, 이는 참가 인의 위 조치명령을 위반한 행위이다. 원고는 시식에 관한 출사자의 사전 동의가 있었 다고 주장하나 갑 제12호증만으로는 이를 인정하기 부족하다. - 13 - 바) 판매원표 정정 시 ‘동의구분’란을 제대로 기재하지 않음 판매원표 관리지침에 의하면, 판매원표 정정대장의 ‘동의구분’란에는 정정 발생 기준, 출하자의 사전 또는 사후동의를 구분하여 표시하고, 사후동의일 경우는 ‘비고’란에 사 후 동의 사유를 기재하여야 한다(제13조 제2항 제5호). 그러나 원고는 2022. 5. 5.부터 2022. 9. 30.까지 총 1,458건에 관하여 정정대장에 사전.사후동의를 표시하지 않거나 사후동의 사유를 기재하지 않았으므로, 이는 판매원표 관리지침 제13조 제2항 제5호를 위반한 행위이다. 라. 가중처분기준을 착오하여 제재처분양정을 하였는지 1) 원고 주장의 요지 피고는 원고가 제1조치명령을 3차, 제2조치명령을 2차 위반하였다고 보아 이 사건 처분기준에 따라 제재를 가중하였다. 그러나 제1조치명령의 경우 1차 위반행위에 따른 처분일을 기준으로 1년 이내 2, 3차 위반행위의 적발이 있어야만 제재를 가중할 수 있 는데 이 사건 처분사유인 제1조치명령 위반행위는 2021. 8. 23.자 경고처분일로부터 1 년이 지난 후 적발된 것이므로 3차 위반이 될 수 없다. 또한 제2조치명령의 경우 동일 한 판매원표 관리지침을 위반한 것이 아니므로 2차 위반이 아니다. 2) 판단 앞서 든 증거, 을나 제10호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정들 을 종합하면, 이 사건 처분에 이 사건 처분기준에서 정한 위반행위 차수를 잘못 산정. 적용하는 등의 잘못이 없다. ① 농수산물유통법 제82조 제6항의 위임에 따른 이 사건 처분기준에 의하면, 조치 명령을 이행하지 않은 경우에는 1차 위반시 경고, 2차 위반시 업무정지 10일, 3차 위 - 14 - 반시 업무정지 1개월 처분을 할 수 있고[제2호 가.목 30)], 위반행위가 둘 이상인 경우 에는 그중 무거운 처분기준을 적용하며(제1호 가.목), 위반행위의 차수에 따른 처분의 기준은 행정처분을 한 날과 그 처분 후 1년 이내에 다시 같은 위반행위를 적발한 날로 하고(제1호 나.목), 피고는 위반행위의 동기.내용.횟수 및 위반정도 등을 고려하여 처분기준의 2분의 1 범위에서 가중하거나 감경할 수 있다(제1호 마.목). 이 사건 처분 기준에서 정한 위반행위 차수에 따른 가중제재는 위반행위에 따른 행정처분을 받은 후 1년 이내 같은 위반행위를 반복한 경우 더욱 중하게 제재함으로써 반복적인 위반행위 를 방지하려는 데에 입법취지가 있는 점을 고려하면, 2차 위반으로 인한 행정처분일을 기준으로 1년 이내 또다시 동일한 위반행위가 적발된 경우 이를 3차 위반으로 가중제 재할 수 있다고 보아야 한다. ② 참가인은 원고가 제1조치명령을 이행하지 않았다는 이유로 2021. 8. 23. 원고에 게 경고처분을 하였고, 피고는 원고가 또 다시 제1조치명령을 이행하지 않았다는 이유 로 2022. 8. 5. 원고에게 업무정지 5일 처분을 갈음하는 과징금 450만원 부과처분을 하였는데, 그 후 원고는 위 과징금 부과처분일로부터 1년 이내인 2022. 12. 제1조치명 령을 또 다시 이행하지 않은 사실로 적발되었으므로, 이는 이 사건 처분기준에 의하면 3차 위반에 해당한다. 또한 참가인은 원고가 제2조치명령에 따라 판매원표 관리지침을 준수하지 않았다는 이유로 2022. 5. 4. 원고에게 경고처분을 하였고, 그 후 원고는 위 경고처분일로부터 1년 이내인 2022. 12.경 또다시 판매원표 관리지침을 준수하지 않은 사실로 적발되었으므로, 이는 이 사건 처분기준에 의하면 2차 위반에 해당한다. ③ 원고는 제1조치명령을 3차, 제2조치명령을 2차 위반하였으므로 피고는 무거운 처분기준을 적용하여 원고에게 업무정지 1개월 부과처분을 할 수도 있었다. 그런데도 - 15 - 피고는 업무정지기간을 15일로 감경한 후 이를 갈음하여 과징금 1,350만원을 부과하는 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분기준을 벗어나지 않았다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하고, 소송비용은 보조참가로 인한 비용 을 포함하여 모두 패소한 원고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다. - 16 - [별지] 관계 법령 ◈ 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 제1조(목적) 이 법은 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산 자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 7. “도매시장법인”이란 제23조에 따라 농수산물도매시장의 개설자로부터 지정을 받고 농수산 물을 위탁받아 상장(上場)하여 도매하거나 이를 매수(買受)하여 도매하는 법인(제24조에 따 라 도매시장법인의 지정을 받은 것으로 보는 공공출자법인을 포함한다)을 말한다. 9. “중도매인”(仲都賣人)이란 제25조, 제44조, 제46조 또는 제48조에 따라 농수산물도매시장 ᆞ농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장의 개설자의 허가 또는 지정을 받아 다음 각 목의 영업을 하는 자를 말한다. 가. 농수산물도매시장ᆞ농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장에 상장된 농수산물을 매 수하여 도매하거나 매매를 중개하는 영업 나. 농수산물도매시장ᆞ농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장의 개설자로부터 허가를 받은 비상장(非上場) 농수산물을 매수 또는 위탁받아 도매하거나 매매를 중개하는 영업 제17조(도매시장의 개설 등) ① 도매시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 부류(部類)별로 또 는 둘 이상의 부류를 종합하여 중앙도매시장의 경우에는 특별시ᆞ광역시ᆞ특별자치시 또는 특별자치도가 개설하고, 지방도매시장의 경우에는 특별시ᆞ광역시ᆞ특별자치시ᆞ특별자치도 또는 시가 개설한다. 다만, 시가 지방도매시장을 개설하려면 도지사의 허가를 받아야 한다. ④ 특별시ᆞ광역시ᆞ특별자치시 또는 특별자치도가 제1항에 따라 도매시장을 개설하려면 미리 업무규정과 운영관리계획서를 작성하여야 하며, 중앙도매시장의 업무규정은 농림축산식품부 장관 또는 해양수산부장관의 승인을 받아야 한다. ⑦ 제3항 및 제4항에 따른 업무규정으로 정하여야 할 사항과 운영관리계획서의 작성 및 제출 에 필요한 사항은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다. 제21조(도매시장의 관리) ① 도매시장 개설자는 소속 공무원으로 구성된 도매시장 관리사무소 (이하 “관리사무소”라 한다)를 두거나 「지방공기업법」에 따른 지방공사(이하 “관리공사”라 한다), 제24조의 공공출자법인 또는 한국농수산식품유통공사 중에서 시장관리자를 지정할 수 있다. ② 도매시장 개설자는 관리사무소 또는 시장관리자로 하여금 시설물관리, 거래질서 유지, 유통 종사자에 대한 지도ᆞ감독 등에 관한 업무 범위를 정하여 해당 도매시장 또는 그 개설구역 - 17 - 에 있는 도매시장의 관리업무를 수행하게 할 수 있다. 제22조(도매시장의 운영 등) 도매시장 개설자는 도매시장에 그 시설규모ᆞ거래액 등을 고려하 여 적정 수의 도매시장법인ᆞ시장도매인 또는 중도매인을 두어 이를 운영하게 하여야 한다. 다만, 중앙도매시장의 개설자는 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 부류에 대 하여는 도매시장법인을 두어야 한다. 제23조(도매시장법인의 지정) ① 도매시장법인은 도매시장 개설자가 부류별로 지정하되, 중앙 도매시장에 두는 도매시장법인의 경우에는 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관과 협의 하여 지정한다. 이 경우 5년 이상 10년 이하의 범위에서 지정 유효기간을 설정할 수 있다. ② 도매시장법인의 주주 및 임직원은 해당 도매시장법인의 업무와 경합되는 도매업 또는 중도 매업(仲都賣業)을 하여서는 아니 된다. 다만, 제23조의2에 따라 도매시장법인이 다른 도매시 장법인의 주식 또는 지분을 과반수 이상 양수(이하 “인수”라 한다)하고 양수법인의 주주 또 는 임직원이 양도법인의 주주 또는 임직원의 지위를 겸하게 된 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 도매시장법인이 될 수 있는 자는 다음 각 호의 요건을 갖춘 법인이어야 한다. 1. 해당 부류의 도매업무를 효과적으로 수행할 수 있는 지식과 도매시장 또는 공판장 업무 에 2년 이상 종사한 경험이 있는 업무집행 담당 임원이 2명 이상 있을 것 2. 임원 중 이 법을 위반하여 금고 이상의 실형을 선고받고 그 형의 집행이 끝나거나(집행 이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 후 2년이 지나지 아니한 사람이 없을 것 3. 임원 중 파산선고를 받고 복권되지 아니한 사람이나 피성년후견인 또는 피한정후견인이 없을 것 4. 임원 중 제82조제2항에 따른 도매시장법인의 지정취소처분의 원인이 되는 사항에 관련 된 사람이 없을 것 5. 거래규모, 순자산액 비율 및 거래보증금 등 도매시장 개설자가 업무규정으로 정하는 일 정 요건을 갖출 것 ④ 도매시장법인이 지정된 후 제3항제1호의 요건을 갖추지 아니하게 되었을 때에는 3개월 이 내에 해당 요건을 갖추어야 한다. ⑤ 도매시장법인은 해당 임원이 제3항제2호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 요건을 갖 추지 아니하게 되었을 때에는 그 임원을 지체 없이 해임하여야 한다. ⑥ 도매시장법인의 지정절차와 그 밖에 지정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제25조(중도매업의 허가) ① 중도매인의 업무를 하려는 자는 부류별로 해당 도매시장 개설자 의 허가를 받아야 한다. 제32조(매매방법) 도매시장법인은 도매시장에서 농수산물을 경매ᆞ입찰ᆞ정가매매 또는 수의 - 18 - 매매의 방법으로 매매하여야 한다. 다만, 출하자가 매매방법을 지정하여 요청하는 경우 등 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 매매방법을 정한 경우에는 그에 따라 매매할 수 있다. 제33조(경매 또는 입찰의 방법) ① 도매시장법인은 도매시장에 상장한 농수산물을 수탁된 순 위에 따라 경매 또는 입찰의 방법으로 판매하는 경우에는 최고가격 제시자에게 판매하여야 한다. 다만, 출하자가 서면으로 거래 성립 최저가격을 제시한 경우에는 그 가격 미만으로 판 매하여서는 아니 된다. ② 도매시장 개설자는 효율적인 유통을 위하여 필요한 경우에는 농림축산식품부령 또는 해양 수산부령으로 정하는 바에 따라 대량 입하품, 표준규격품, 예약 출하품 등을 우선적으로 판 매하게 할 수 있다. ③ 제1항에 따른 경매 또는 입찰의 방법은 전자식(電子式)을 원칙으로 하되 필요한 경우 농림 축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 거수수지식(擧手手指式), 기록식, 서 면입찰식 등의 방법으로 할 수 있다. 이 경우 공개경매를 실현하기 위하여 필요한 경우 농림 축산식품부장관, 해양수산부장관 또는 도매시장 개설자는 품목별ᆞ도매시장별로 경매방식을 제한할 수 있다. 제74조(거래질서의 유지) ① 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래와 도매시장 개설자가 정 하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반하거나 적절한 위생ᆞ환경의 유지를 저해하여서는 아니 된다. 이 경우 도매시장 개설자는 도매시장에서의 거래질서가 유지되도록 필요한 조치 를 하여야 한다. 제81조(명령) ② 농림축산식품부장관, 해양수산부장관 또는 도매시장 개설자는 도매시장법인ᆞ 시장도매인 및 도매시장공판장의 개설자에 대하여 업무처리의 개선 및 시장질서 유지를 위 하여 필요한 조치를 명할 수 있다. 제82조(허가 취소 등) ② 농림축산식품부장관, 해양수산부장관, 시ᆞ도지사 또는 도매시장 개 설자는 도매시장법인등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명하거나 그 지정 또는 승인을 취소할 수 있다. 다만, 제26호에 해당하 는 경우에는 그 지정 또는 승인을 취소하여야 한다. 24. 제81조 제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 아니하였을 때 ⑥ 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 위반행위별 처분기준은 농림축산식품부령 또는 해양수 산부령으로 정한다. 제83조(과징금) ① 농림축산식품부장관, 해양수산부장관, 시ᆞ도지사 또는 도매시장 개설자는 도매시장법인등이 제82조 제2항에 해당하거나 중도매인이 제82조 제5항에 해당하여 업무정 지를 명하려는 경우, 그 업무의 정지가 해당 업무의 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익 - 19 - 을 해칠 우려가 있을 때에는 업무의 정지를 갈음하여 도매시장법인등에는 1억원 이하, 중도 매인에게는 1천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. ◈ 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행령 제17조(도매시장법인의 지정절차 등) ① 법 제23조 제1항에 따라 도매시장법인의 지정을 받으 려는 자는 도매시장법인 지정신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류 (전자문서를 포함한다)를 첨부하여 도매시장 개설자에게 제출하여야 한다. 이 경우 도매시장 법인 지정신청서를 받은 도매시장 개설자는 「전자정부법」 제36조 제1항에 따른 행정정보 의 공동이용을 통하여 신청인의 법인 등기사항증명서를 확인하여야 한다.(각 호 생략) ② 도매시장 개설자는 제1항에 따라 신청을 받았을 때에는 업무규정으로 정한 도매시장법인의 적정수의 범위에서 이를 지정하여야 한다. ◈ 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙 제16조(업무규정) ① 법 제17조 제7항에 따라 도매시장의 업무규정에 정할 사항은 다음 각 호 와 같다. 12. 법 제32조 및 제37조에 따른 도매시장법인 또는 시장도매인의 매매방법에 관한 사항 33. 제37조의3에 따른 판매원표의 관리에 관한 사항 제37조의3(판매원표의 관리 등) ① 경매에 사용되는 판매원표에는 출하자명ᆞ품명ᆞ등급ᆞ수 량ᆞ경락가격ᆞ매수인ᆞ담당경매사 등을 상세히 기입하도록 하되, 그 양식은 도매시장 개설 자가 정한다. ② 시장도매인이 사용하는 판매원표에는 출하자명ᆞ품명ᆞ등급ᆞ수량ᆞ등을 상세히 기입하도 록 하되, 그 양식은 도매시장 개설자가 정한다. ③ 도매시장법인과 시장도매인은 일련번호를 붙인 판매원표를 순차적으로 사용하여야 한다. ④ 입하물품의 부패ᆞ손상이나 판매원표의 분실ᆞ훼손 등의 사고로 인하여 판매원표를 정정한 경우에는 지체 없이 도매시장 개설자의 승인을 받아야 한다. ⑤ 판매원표의 관리에 필요한 세부 사항은 도매시장 개설자가 업무규정으로 정한다. 제56조(위반행위별 처분기준) 법 제82조 제6항에 따른 위반행위별 처분기준은 별표 4와 같다. [별표4] 위반행위별 처분기준(제56조 관련) 1. 일반기준 가.위반행위가 둘 이상인 경우에는 그중 무거운 처분기준을 적용하며, 둘 이상의 처분기준이 모두 업무정지인 경우에는 그중 무거운 처분기준의 2분의 1까지 가중할 수 있다. 이 경우 - 20 - ◈ 서울특별시 농수산물도매시장 조례 제3조(지정) ① ****(이하 "시장"이라 한다)은 법 제23조에 따라 도매시장법인(이하 " 법인"이라 한다)을 지정한다. ② 법인의 지정유효기간은 지정일로부터 5년 이상 10년 이내의 범위로 한다. ③ 시장은 법인을 지정할 때에는 임원의 자격, 자본금 규모, 시설사용계약, 보증금, 거래규모, 순자산액 비율, 보증금에 추가한 보험가입 등의 지정 조건을 붙일 수 있다. ④ 법인의 상한 수, 자격요건, 지정절차, 심사요건 등에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다. 제4조(재지정) ① 지정기간이 만료되어 재지정을 받고자 하는 법인은 지정기간 만료 90일 전 까지 시장에게 재지정 신청을 하여야 한다. ② 시장은 법인의 거래규모, 순자산액 비율, 보증금 등 법 제23조제3항의 지정요건을 평가하 여 재지정 여부를 결정할 수 있다. ③ 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법인을 재지정하지 않을 수 있다. 1. 법 제77조 제1항에 따른 평가결과 해당 지정기간에 3회 이상 또는 2회 연속 부진평가를 받은 경우 2. 법 제77조 제1항에 따른 평가결과 해당 지정기간에 3회 이상 재무건전성의 평가점수가 법인 평균점수의 3분의 2 이하인 경우 3. 법 제82조 제2항 제1호에 따른 지정조건을 위반하였을 경우 각 처분기준을 합산한 기간을 초과할 수 없다. 나.위반행위의 차수에 따른 처분의 기준은 행정처분을 한 날과 그 처분후 1년 이내에 다시 같은 위반행위를 적발한 날로 하며, 3차 위반 시의 처분기준에 따른 처분 후에도 같은 위 반사항이 발생한 경우에는 법 제82조에 따른 범위에서 가중처분을 할 수 있다. 마. 처분권자는 위반행위의 동기·내용·횟수 및 위반 정도 등 다음의 가중 사유 또는 감경 사유 에 해당 하는 경우 그 처분기준의 2분의 1 범위에서 가중하거나 감경할 수 있다. 2. 개별 기준 가. 도매시장법인, 시장도매인 또는 도매시장공판장 개설자에 대한 행정처분 위반사항근거 법조문 처분기준 1차2차3차 30) 제81조 제2항에 따른 도매시장 개설자 의 조치명령을 이행하지 않은 경우 법 제82조 제2항 제24호 경고 업무정지 10일 업무정지 1개월 - 21 - ④ 시장은 제3항 각 호에 해당되어 재지정하지 않는 경우 공모절차를 통하여 신규 법인을 지 정할 수 있다. 제35조(판매원표 등 관리) 법 제41조 제3항에 따른 판매원표, 표준송품장, 표준정산서의 작성 방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다. 제50조(관리책임) ① 법인, 시장도매인, 중도매인, 그 밖의 도매시장 시설사용자는 법령 및 법 령에 따른 지시처분에 따라 시설을 관리하고 환경을 유지ᆞ개선할 책임을 진다. 제59조(권한의 위탁) ****도매시장 등에 관한 시장의 권한 중 다음 각 호를 제외하고는 공사에 위탁한다. 1. 법 시행규칙 제16조제1항2호에 따른 거래품목의 지정 2. 제3조에 따른 법인의 지정, 자본금 규모 및 상한 수 3. 제4조에 따른 법인의 지정기간 연장 4. 제5조에 따른 법인의 관리 5. 제10조에 따른 시장도매인의 지정, 지정조건, 상한 수, 자본금 규모 및 최저거래금액 기 준에 관한 사항 6. 제11조에 따른 시장도매인의 지정기간 연장 및 관리 등에 관한 사항 7. 제12조에 따른 중도매업 허가, 중도매인 상한 수 및 최저거래금액 기준에 관한 사항 8. 제13조에 따른 중도매업 갱신허가에 관한 사항 9. 제14조에 따른 중도매법인의 관리 10. 제29조에 따른 상장예외품목의 지정 11. 제48조에 따른 대집행에 관한 사항 12. 법 시행규칙 제56조에 따른 위반행위별 처분기준 중 위반자에 대한 주의ᆞ경고를 제외 한 행정처분 제60조(시행규칙) 이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다. ◈ 서울특별시 농수산물도매시장 조례 시행규칙 제48조(판매원표 관리) ① 조례 제35조에 따라 법인 또는 시장도매인은 별지 제25호 서식의 판매원표를 사용하여야 한다. ③ 판매원표는 정정하여서는 아니된다. 다만, 법 시행규칙 제37조의3제4항에 따라 판매원표를 정정한 경우에는 7일 이내에 그 원본을 첨부하여 시장의 승인을 받아야 한다. 제64조(환경의 유지) ① 도매시장 시설을 사용하는 법인ᆞ시장도매인 및 중도매인 등 시장이 용자는 도매시장의 환경 유지에 노력하여야 한다. 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