보건복지부장관이 의사단체 간부들에게 진료거부·휴진 등 집단행동 및 그 조장·교사를 중단하라는 금지명령을 내렸다.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2024구합65669 집단행동 및 집단행동교사 금지명령 취소 원 고1. A 2. B 피 고보건복지부장관 변 론 종 결2025. 9. 11. 판 결 선 고2025. 10. 30. 주 문 1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2024. 2. 6. 원고들에 대하여 한 집단행동 및 집단행동교사 금지명령을 모두 취 소한다. 이 유 - 2 - 1. 처분의 경위 가. 피고는 필수의료 혁신전략의 이행계획으로 의사인력을 확보하기 위하여 2023. 10. 26. 2025학년도 의과대학 입학정원(이하 간략히 ‘의대정원’이라 한다) 확대 등 추진 방안을 제시하였고, 2024년 제1차 보건의료정책심의위원회의 심의ᆞ의결을 거쳐 2024. 2. 6. ‘2025학년도부터 의대정원을 2,000명 증원하여, 현재 3,058명에서 5,058명으로 확 대한다’는 내용을 발표하였다(이하 ‘이 사건 증원발표’라 한다). 나. E(사단법인 기재 생략, 이하 같다) 등 의사 단체는 단체행동을 예고하는 등 이 사건 증원발표에 반대하는 움직임을 취하였고, E 임시대의원총회 의결에 따라 2024. 2. 9. ‘의대정원 증원 저지를 위해 설치하는 C’(이하 ’D‘라 한다)의 위원장으로 G 회장 이던 원고 A가, D 조직위원회 위원장으로 H 회장이던 원고 B가 각 임명되었다. 다. 한편, 피고는 2024. 2. 6. 원고들에게 의료법 제59조 제1항에 근거하여 ‘국민의 건강과 환자의 안전을 저해하는 진료거부, 휴진 등 집단행동을 하거나, 이를 조장, 교 사하는 행위를 즉각 중단하라’는 취지의 집단행동 및 집단행동 교사 금지명령을 하였 다(이하 ‘이 사건 금지명령’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증, 을 제1~4호증, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 금지명령의 위법 여부 가. 관련 법리 의료법 제59조 제1항은 ‘보건복지부장관 또는 시ᆞ도지사는 보건의료정책을 위하여 필요하거나 국민보건에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있으면 의료기관이나 의료인에게 필요한 지도와 명령을 할 수 있다’고 규정하고 있다. 위와 같은 규정의 문 언과 체제, 형식, 모든 국민이 수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있도록 국민의료에 필요 - 3 - 한 사항을 규정함으로써 국민의 건강을 보호하고 증진하려는 의료법의 목적 등을 종합 하여 보면, 불확정개념으로 규정되어 있는 의료법 제59조 제1항에서 정한 지도.명령 의 요건에 해당하는지, 나아가 그 요건에 해당하는 경우 행정청이 어떠한 종류와 내용 의 지도.명령을 할 것인지의 판단에 관해서는 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 객관적으로 불합리 하거나 부당하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 하며, 비례의 원칙을 위반 하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등 재량권을 일탈하거나 남용한 것이 아닌 이상 위법하다고 볼 수 없다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2013두21120 판결 참조). 나. 판단 앞서 든 증거들과 갑 제1~7호증, 을 제5~31호증 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래 사실 및 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 원고들이 이 사건 증원발 표에 반대하며 이루어지는 진료거부, 휴진 등의 집단행동에 참여하거나 이를 조장, 교 사함으로써 국민보건에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있다는 피고의 판단 이 중대한 오류가 있는 사실인정에 기초하였다거나 객관적으로 불합리ᆞ부당하다고 보 기 어렵고, 이러한 판단에 기초하여 이루어진 이 사건 금지명령이 비례원칙을 위반하 거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등 재량권을 일탈ᆞ남용한 것으로서 위법하 다고 볼 수 없다. 1) 우리나라의 의대정원은 I가 신설되면서 1998년 3,507명이 된 이후 증원된 적이 없고 2000년 의약분업 이후 정원의 10%인 351명을 감축하기로 한 결과 2006년 3,058 명이 된 이래 동결된 상태인 점, 국책연구소 등 3개 연구기관에서 의료수요의 측면과 의사공급의 측면을 고려하여 독립적으로 추계한 3건의 보고서는 공통적으로 2035년에 - 4 - 약 10,000명의 의사가 부족할 것을 전망한 점, 이러한 자료에 기초하여 정부는 각종 회의체를 구성ᆞ운영하여 의사인력 확충 문제에 관하여 의료계 등과 논의해 왔는데, 의사인력전문위원회 위원들 상당수가 구체적인 증원 범위나 방법에 관하여는 차이가 있더라도 공통적으로 의대정원 증원이 필요하다는 의견을 제시한 점 등에 비추어 보 면, 피고가 필수의료ᆞ지역의료의 회복ᆞ개선을 위한 기초로서 의사인력 충원의 방법 으로 의대정원을 증원할 필요성이 있다는 판단을 한 것 자체가 현저히 잘못되었다고 보기는 어렵고, 이에 기초하여 이루어진 이 사건 증원발표 및 후속 정책적 조치들 역 시 의견 수렴과 사회적 합의 도출 등의 절차적인 측면 및 구체적인 증원 범위와 속도 등에 관한 실체적인 측면 모두에서 적법ᆞ타당한지는 별론으로 하더라도, 적어도 보건 의료상의 정책 설정에 관하여 정부가 가지는 재량의 범위에 전혀 포섭될 수 없을 정도 로 명백히 위법하다고 곧바로 단정할 수 있는 것은 아니었다. 2) 과거 2000년 의약분업 제도 도입, 2014년 원격의료 제도 도입, 2020년 의대정 원 증원이 논의되었을 무렵에도 E를 비롯한 의사 단체 등은 파업 또는 집단 휴진 등 을 통해 정부 정책에 반대하였고, 이러한 의료계의 집단행동이 앞서 본 것처럼 오랜 기간에 걸쳐 의사인력 충원의 방편으로 의대정원 증원이 이루어지지 못한 주된 이유 중 하나였던 것은 분명하다. 2023년경 이 사건 증원발표의 전제로서 의대정원 증원에 관한 회의체가 구성ᆞ운영되던 중에도 E는 2023. 12.경 철야시위를 하거나 전국의사 총궐기대회를 진행하는 등 의대정원 증원을 반대하는 움직임을 보였고, 의대정원 증원 을 실제로 가시화하는 이 사건 증원발표가 이루어질 경우 마찬가지로 의료계가 집단행 동에 나설 것은 충분히 예상 가능한 상황이었다. 정부로서는 단순히 정책 실현의 측면 만이 아니라 파업, 휴진 등의 집단행동으로 발생하는 국가 의료 체계의 혼란, 의료공백 - 5 - 및 국민보건상의 위험을 방지하기 위한 측면에서도 이에 대비할 필요성이 있었음을 부 인하기 어렵다. 3) E의 대표성, 영향력 및 원고들의 지위 등을 고려할 때 원고들과 같은 E 간부진 들에게 집단행동의 참여, 조장, 교사를 금지하는 것이 위와 같은 목적을 달성하는 데에 부적절한 수단이라고 볼 수도 없다. 실제로 F는 이 사건 증원발표 이후 C 체제로 전환 하고도 곧바로 집단행동에 나서지는 않았으나, 전공의들은 2024. 2. 14. E D가 개최한 기자회견 및 2024. 2. 15. 서울특별시의사회가 개최한 궐기대회에서 원고들이 의대정원 증원을 저지를 위한 투쟁을 강조하는 등 집단행동을 지지하는 발언을 한 이후 2024. 2. 20.경부터 본격적으로 사직서 제출 등을 시작하였음을 고려하면, 원고들이 전공의들 의 집단행동에 상당한 정도의 영향력을 행사하였던 것 자체는 부인할 수 없고, 이는 원고들 주장처럼 사직한 전공의들 중에 정책 반대를 위한 의견표현의 일환으로서가 아 니라 장래 전망 등을 고려하여 복귀 의사 없이 진지한 결단에 의하여 자율적으로 사직 을 한 경우가 일부 포함되어 있다고 하더라도 마찬가지이다. 4) 이 사건 금지명령이 집단행동의 방식으로 정책에 반대하는 의견표현을 금지함 으로써 결사ᆞ표현의 자유를 일부 제한하는 것은 분명하다. 그러나 이 사건 금지명령 은 국민보건상의 위해를 실제로 초래할 우려가 있는 방법, 즉 의료진이 집단적으로 의 료행위를 중단하는 방식으로 의견을 표현하는 것만을 금지하는 것이지, 의료진의 의료 행위 수행에 별다른 영향을 미치지 않는다면 기자회견, 저술, 집회ᆞ시위 등 어떠한 방 식으로든 정책 반대 의견을 표현하는 것까지 금지하는 것은 아니다. 나아가 실제로 집 단행동에 가장 폭넓게 참여한 전공의들이 상급종합병원에서 담당하고 있던 역할과 비 중, 상급종합병원의 기능 등을 아울러 고려하여 보면, 전공의들 거의 전부가 단기간에 - 6 - 상급종합병원에서 이탈함으로써 발생할 수 있는 국민보건상의 중대한 위해 방지라는 공익상의 요청이 매우 크다. 따라서 이 사건 금지명령이 필요최소한의 수준을 넘어 과 도하게 원고들의 기본권을 침해한다거나 이 사건 금지명령으로 입게 될 원고들의 불이 익이 이 사건 금지명령으로 달성할 수 있는 공익보다 더 크다고 보기도 어렵다. 5) 원고들은 정부가 2020. 9. 4. E와 ‘의대정원 통보 등 일방적 정책추진을 강행하 지 아니한다’고 합의하고서도 이를 위반하여 이 사건 증원발표를 하였으므로 이 사건 금지명령이 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다고 주장한다. 그러나 원고들이 주장하는 위와 같은 합의의 준수 여부는 이 사건 증원발표의 정책적 타당성에 영향을 미칠 수 있는 사정일 뿐이고, 위 합의를 통해 원고들에게 이 사건 증원발표에 반대하는 의사들 의 집단행동으로 초래될 수 있는 국민보건상의 중대한 위해 방지를 목적으로 한 이 사 건 금지명령 여부에 관하여 어떠한 정당하고 합리적인 신뢰가 형성되었다고 보기는 어 려우므로, 원고들의 위 주장은 그 자체로 받아들일 수 없다. 6) 원고들은, 이 사건 금지명령의 근거 규정인 의료법 제59조 제1항의 문언이 지 나치게 추상적이고 불명확한 점, 의료계의 집단행동에 대응할 수 있는 업무개시명령, 면허정지 등의 다른 수단이 마련되어 있는 점, 개별 사업자의 집단행동에 대한 업무개 시명령을 규정한 다른 유사 법령에도 의료법 제59조 제1항과 같은 포괄적인 규정이 없 는 점 등을 고려하면 의료법 제59조 제1항은 엄격하게 해석ᆞ적용되어야 하는데, 이 사건 금지명령에서 금지하는 ‘집단행동’의 범위나 ‘교사, 조장’의 의미 및 금지명령의 구체적인 기간 등이 매우 불명확하므로 이 사건 금지명령이 명확성의 원칙에 위배되어 위법하다고도 주장한다. 그러나 ① 의료법 제59조 제1항이 방지하고자 하는 ‘국민보건 상의 중대한 위해’ 자체가 광범위하고 포괄적인 불확정개념으로서 구체적인 발생 원인, - 7 - 대응 방법 등이 한정되어 있지 않고, 피고도 이에 대해 일률적으로 규정할 수 없는 다 양한 수단을 동원하여 신속하고 탄력적으로 대응할 필요성이 인정되는 점, ② 이 사건 금지명령과 같이 장래의 특정한 행위를 금지하는 명령은 지나치게 구체적인 경우 다양 한 형태로 이루어질 수 있는 위반행위에 대한 정합성이 떨어져 무의미하게 될 수 있으 므로 그 본질적인 속성상 다소간의 포괄성ᆞ추상성을 띨 수밖에 없는 점(대법원 2003. 2. 20. 선고 2001두5347 전원합의체 판결의 취지 참조), ③ 이 사건 금지명령이 금지하 는 집단행동은 ‘진료거부나 휴진’의 예시를 통해 의료인이 의료행위를 중단하는 것을 내용으로 하는 집단행동만을 의미함이 근거 규정의 입법 목적과 취지, 문언에 비추어 분명하고, ‘조장, 교사’ 역시 단순히 이 사건 증원발표 등의 정책에 반대하는 의견만을 표현하는 것이 아니라 집단행동 자체의 지속과 확산을 적극적으로 지지하거나 부추기 는 각종 언행을 의미한다는 것을 원고들을 비롯한 관계인들도 충분히 인식할 수 있었 다고 보이는 점, ④ 국민보건상의 중대한 위해를 초래할 우려가 있는 집단행동이 언제 까지 계속될 것인지를 예측할 수 없었던 이상 금지명령의 기간을 구체적으로 설정하지 못한 데에도 불가피한 이유가 인정되는 점 등을 종합하면, 원고들의 위 주장도 받아들 일 수 없다. 3. 결론 그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 기각하고, 소송비용은 패소한 원고들 이 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.