의사인 원고가 업무정지 처분을 받은 요양기관의 영업 일체를 양수한 뒤 별도로 신규 요양병원을 개설·운영함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2025구합50695, 52999(병합) 과징금처분 취소 원 고A 피 고보건복지부장관 변 론 종 결2025. 7. 17. 판 결 선 고2025. 8. 14. 주 문 1. 피고가 원고에 대하여 2024. 10. 18. 한 의료급여법 과징금 5,360,732,500원 부과처 분, 2025. 1. 10. 한 국민건강보험법 과징금 966,946,300원 부과처분을 모두 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 사회복지법인 B에 대한 ‘****’ 업무정지처분 - 2 - 1) 사회복지법인 B[이하 ‘(사)B’라 한다]는 소유자 C로부터 ****에 있는 지하 *층, 지상 *층 규모의 ‘****’ 중 지하 *층 전부, 지상 *층의 절반, 지상 *층 전부를 임차하 여 ‘****’을 개설.운영하였다(당초 상호는 ‘****’이었다가 2019. 2. 12. 현재의 상호 로 변경하였는데, 상호 변경 전.후를 불문하고 ‘****’이라 한다). 2) 피고는 2014. 9.경 현지조사를 실시하여 ****에서 2011. 8.부터 2014. 7.까지 사 이에 의료급여비용 합계 86,042,190원과 요양급여비용 합계 97,075,010원을 부정수급 하였다고 판단하고, (사)B에게 2017. 9. 21. **** 의료급여기관 업무정지 50일 처분, 2017. 10. 12. **** 요양기관 업무정지 40일 처분을 하였다. (사)B가 취소소송을 제기하 였으나, 결국 (사)B의 청구를 모두 기각하는 판결이 선고.확정되었고(대법원 2020. 5. 14.자 2020두***** 판결), 법원의 집행정지결정으로 인해 40일의 요양기관 업무정지처 분은 ① 2019. 6. 2.부터 2019. 7. 11.까지 집행되었고, 50일의 의료급여기관 업무정지 처분은 두 부분(② 2019. 7. 1.부터 2019. 7. 11.까지 11일, ③ 2020. 3. 19.부터 2020. 4. 26.까지 39일)으로 나누어 집행되었다. 3) 한편, 피고는 2007. 6.경 현지조사를 실시하여 ****에서 2005. 9.부터 2007. 4.까 지 사이에 의료급여비용 합계 753,106,020원을 부정수급하였다고 판단하고, 2008. 7. 9. (사)B에게 **** 의료급여기관 업무정지 215일 처분을 하였다. (사)B가 취소소송을 제 기하였고, 부정수급액 산정에 일부 잘못이 있다는 이유로 업무정지처분을 취소하는 판 결이 선고.확정되었다(대법원 2015. 9. 24.자 2015두**** 판결). 피고는 취소판결의 취지에 따라 의료급여비용 부정수급액을 합계 738,549,360원으로 다시 산정한 다음, 2019. 1. 3. (사)B에게 **** 의료급여기관 업무정지 212일 처분을 하였다. 이에 대해서 는 (사)B가 불복하지 않아 ④ 2019. 8. 20.부터 2020. 3. 18.까지 업무정지기간이 집행되 - 3 - 었다(이하 ①~④를 통틀어 ‘****의 업무정지기간’이라 한다). 나. 원고의 ‘****’ 개설.운영 1) 원고는 의사로서 (사)B에 고용되어 2016. 10. 7.부터 2019. 2. 12.까지 ****에서 근무하였는데, (사)B(대표자 F)로부터 ‘****은 다른 장소로 이전할 테니 원고가 ****의 기존 영업 일체를 양수하여 새로운 상호로 요양병원을 직접 개설.운영하라’는 제안을 받고, 2018. 12. 1. (사)B와 ****의 영업 일체를 대금 6억원에 양수하기로 계약하였다 (이하 ‘이 사건 양수도계약’이라 한다). 이 계약에 따르면, 원고가 2018. 12. 30.까지 계 약금 2억3,500만원을 지급하고, (사)B는 **** 중 **** 지상 *층 절반 부분의 영업시설 을 우선 원고에게 인도하여 원고가 별도 요양병원 개설허가를 받을 수 있도록 하며, 2019. 6. 30.까지 ****을 새로운 사업장으로 이전하고 나머지 영업시설을 원고에게 인 도하며, 원고는 ****의 사업장 이전 및 나머지 영업시설 인도 직후 (사)B에게 잔금 3억 6,500만원을 지급하기로 했다. 2) 원고는 이 사건 양수도계약에 따라 2018. 12.경 (사)B에게 계약금 중 1억8,500만원 을 지급하고서, 2019. 1.경 (사)B로부터 **** 중 **** 지상 *층 절반 부분의 영업시설 (병실, 방사선실, 인공신장실 포함)을 인도받고 ****의 기존 인력 중 우선 소속 변경 을 희망하는 대략 절반에 해당하는 인력의 고용을 승계하였고, 건물소유자 C와 **** 지상 *층 전부에 관하여 새로운 임대차계약을 체결한 다음(종전에는 **** 지상 *층의 절반 정도는 **** 용도로 사용되었고 나머지 절반 정도는 학원 용도로 사용되었는데, 원고가 학원 용도 부분까지 전부 임차하였다), 2019. 2. 14. ****장으로부터 별도로 요양병원(14병실, 63병상) 신규 개설허가를 받고서 그날부터 기존에 ****의 *층 병실 에 입원하였거나 신장투석이 필요한 입원환자들을 중심으로 입원환자들을 인계받아 D - 4 - 빌딩 지상 *층에서 ‘****’을 개설.운영하였다(그 후 2020. 1. 16. 상호를 ‘I요양병 원’으로 변경하였으나, 상호 변경 전.후를 불문하고 ‘****’이라 한다). 3) 한편, (사)B는 2019. 2. 12. ****장으로부터 ****의 시설에서 **** 지상 *층 부 분을 제외하여 그 시설 규모를 변경 전 15실, 118병상에서 변경 후 10실 72병상 규모 로 축소하는 내용의 요양병원 개설변경허가를 받은 후, **** 지하 *층, 지상 *층에서 계속 ****을 운영하였고, **** 입원환자 중 투석치료가 필요한 경우에는 지상 *층에 위치한 ****으로 보내 원외 투석치료를 받도록 하였으며, ****의 업무정지기간 중에는 **** 지하 *층, 지상 *층으로 국한된 ****의 운영을 중단하고 의료.요양급 여비용을 청구하지 않았다. 4) 2019년 중반 무렵에 (사)B의 대표자 F가 사기사건으로 구속되면서 이 사건 양수도 계약에 따른 ‘2019. 6. 30.까지 ****의 사업장 이전 및 **** 지하 *층, 지상 *층의 영업시설 이전’ 약정을 이행하지 못하게 되자, 원고는 2020. 1. 7. (사)B에게 이 사건 양 수도계약의 이행을 최고하면서 2020. 1. 22.까지 이행하지 않으면 별도의 통지 없이 계 약이 해제된다는 내용증명우편을 발송하였고, 2020. 1. 8. 이를 수령한 (사)B도 계약을 유지할 의사가 없음을 밝혔다. 5) 원고는 ****의 적자 누적으로 건물임대료를 장기간 연체하여 임대인이 원고 의 국민건강보험공단에 대한 요양급여비용, 의료급여비용 청구권의 가압류를 신청하는 상황이 되자, 그 임대차관계를 청산하고 2020. 12. 11. ****을 **** (비실명화 로 생략)로 이전하였다가, 2024. 1. 19.경 H에게 그 영업을 양도하고 요양병원 개설자 변경허가절차를 마쳤다. 그 후 원고는 2024. 2. 2. **** (비실명화로 생략)에서 ‘G의 원’을 별도로 개설.운영하고 있다. - 5 - 6) 원고의 ****이 2020. 12. 11. **** 지상 *층에서 다른 곳으로 이전하자, (사)B는 그 무렵 건물소유자로부터 **** 지상 *층을 다시 임차한 후 2020. 12. 31. 제 주시장으로부터 ****의 시설에 **** 지상 *층 부분을 추가하여 그 시설 규모를 변경 전 10실, 72병상에서 변경 후 22실 120병상 규모로 확장하는 내용의 요양병원 개설변 경허가를 받았다. 7) 원고는 2021. 1. 25. (사)B 등을 상대로 채무불이행에 따른 계약해제를 주장하면서 원상회복으로서 계약금 반환 등을 청구하는 민사소송을 제기하였다. 1심 법원은, 쌍방 채무의 이행기가 모두 도래하였으나 동시이행관계에 있으므로 (사)B의 채무불이행을 이 유로 한 원고의 계약해제 통지는 유효하지 않으나 이에 대하여 (사)B도 계약을 유지할 의사가 없다고 밝혔으므로 묵시적인 의사합치에 따라 이 사건 양수도계약이 2020. 1. 8. 합의해제되었다고 판단하여, 원고의 청구를 일부 인용하는 판결을 선고하였고(제주 지방법원 2024. 10. 31. 선고 2025구합***** 판결), (사)B가 항소하여 항소심 계속 중이 다(이하 ‘관련 민사소송’이라 한다). 다. 원고에 대한 **** 업무정지처분을 갈음한 과징금 부과처분 1) 피고는 2020. 11.경 ****에 대한 현지조사를 실시하여, 원고가 제주요양복지 병원의 업무정지기간에 ****의 일부였던 **** 지상 *층에서 ****을 개설.운 영함으로써 ‘업무정지처분이 확정된 의료급여기관 및 요양기관을 양수한 자’가 그 업무 정지기간에 불법적으로 의료급여기관 및 요양기관을 운영한 경우에 해당한다는 이유 로, ****의 의료급여기관 업무정지기간(②~④)에 원고의 ****에서 청구하여 지급 받은 의료급여비용 합계 1,072,146,500원 및 ****의 요양기관 업무정지기간(①)에 원 고의 ****에서 청구하여 지급받은 요양급여비용 합계 193,389,260원이 모두 부정 - 6 - 수급액에 해당한다고 판단하였다(이하 ‘이 사건 처분사유’라 한다). 2) 원고가 2024. 1. 19.경 ****의 영업을 양도하고 2024. 2. 2. 다른 장소에서 G의원을 별도로 개설.운영하자, 피고는 ‘원고가 사실상 ****을 폐업하여 E요양 병원에 대한 업무정지처분을 하는 것이 실효성이 없게 되었다’고 판단하여 국민건강보 험법 제99조 제1항 및 의료급여법 제29조 제1항의 위임에 따른 ｢업무정지처분에 갈음 한 과징금 적용기준｣(보건복지부 고시) 제2조 제2호 다.목에 따라 원고에 대하여 E요 양병원 업무정지처분을 갈음하여 과징금 부과처분을 하기로 결정하고, 2024. 10. 18. 의료급여법상 의료급여기관 업무정지 1년 처분을 갈음하는 과징금 5,360,732,500원(의 료급여비용 부정수급액의 5배) 부과처분, 2025. 1. 10. 국민건강보험법상 요양기관 업 무정지 323일 처분을 갈음하는 과징금 966,946,300원(요양급여비용 부정수급액의 5배) 부과처분을 하였다(이하 두 과징금 부과처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 갑 제1~16호증, 을 제1~18호증, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 ◈ 의료급여법 제28조(의료급여기관의 업무정지 등) ① 보건복지부장관은 의료급여기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년의 범위에서 기간을 정하여 의료급여기관의 업무정지를 명할 수 있다. 1. 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 수급권자, 부양의무자 또는 시장ᆞ군수ᆞ구청장에게 급여비용을 부담하게 한 경우 ⑥ 제1항에 따른 업무정지처분의 효과는 그 처분이 확정된 의료급여기관을 양수한 자 또는 합 병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립된 법인에 승계되고, 업무정지처분의 절차가 진행 중 인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 대하여 그 절차 를 계속 진행할 수 있다. 다만, 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법 인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제29조(과징금 등) ① 보건복지부장관은 의료급여기관이 제28조제1항제1호에 해당하여 업무정 지처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지처분이 수급권자에게 심한 불편을 주거나 그 밖의 - 7 - 특별한 사유가 있다고 인정되면 그 업무정지처분을 갈음하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법으 로 부담하게 한 급여비용의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과ᆞ징수할 수 있다. 이 경우 보 건복지부장관은 12개월의 범위에서 분할 납부를 하게 할 수 있다. ◈ 국민건강보험법 제98조(업무정지) ① 보건복지부장관은 요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 요 양기관에 대하여 1년의 범위에서 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있다. 이 경우 보건복지 부장관은 그 사실을 공단 및 심사평가원에 알려야 한다. 1. 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자ᆞ가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부 담하게 한 경우 2. 제97조제2항에 따른 명령에 위반하거나 거짓 보고를 하거나 거짓 서류를 제출하거나, 소 속 공무원의 검사 또는 질문을 거부ᆞ방해 또는 기피한 경우 3. 정당한 사유 없이 요양기관이 제41조의3제1항에 따른 결정을 신청하지 아니하고 속임수 나 그 밖의 부당한 방법으로 행위ᆞ치료재료를 가입자 또는 피부양자에게 실시 또는 사 용하고 비용을 부담시킨 경우 ③ 제1항에 따른 업무정지 처분의 효과는 그 처분이 확정된 요양기관을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 승계되고, 업무정지 처분의 절차가 진행 중 인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 대하여 그 절차 를 계속 진행할 수 있다. 다만, 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법 인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제99조(과징금) ① 보건복지부장관은 요양기관이 제98조제1항제1호 또는 제3호에 해당하여 업 무정지 처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지 처분이 해당 요양기관을 이용하는 사람에게 심한 불편을 주거나 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되면 업무정지 처분 을 갈음하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 금액을 과징 금으로 부과ᆞ징수할 수 있다. 이 경우 보건복지부장관은 12개월의 범위에서 분할납부를 하게 할 수 있다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 관련 법리 1) 요양기관.의료급여기관에 대한 업무정지처분은 해당 의료기관이 요양기관.의료 - 8 - 급여기관으로의 업무를 일정 기간 수행할 수 없도록 만드는 대물적 처분이지만(대법원 2022. 1. 27. 선고 2020두39365 판결), 업무정지기간에 해당 의료기관의 영업 전부 또 는 일부를 폐업하고 그에 따라 더 이상 필요 없게 된 장비와 시설을 타인에게 처분. 매각하거나 유휴 인력의 고용관계를 종료하는 것을 금지하는 것은 아니다. 그러한 장 비.시설.인력을 다른 의료인이 인수하여 같은 장소에서 새로운 의료기관을 개설.운 영하는 것이 현행법령상 금지되어 있지 않다. 다만, 종전 의료기관과 새로운 의료기관 사이의 영업의 동일성이 인정되는 경우 새로운 의료기관의 개설자가 의료급여법 제28 조 제6항 및 국민건강보험법 제98조 제3항에서 정한 ‘업무정지처분이 확정된 의료급여 기관 및 요양기관을 양수한 자’에 해당하여 종전 의료기관에 대한 업무정지처분의 효 과가 승계될 뿐이다. 2) 영업의 양도란 일정한 영업목적에 의하여 조직화된 업체, 즉 인적ᆞ물적 조직을 그 동일성을 유지하면서 일체로서 이전하는 것으로서 영업의 일부만의 양도도 가능하 고, 이러한 영업양도가 이루어진 경우에는 원칙적으로 해당 근로자들의 근로관계가 양 수하는 기업에 포괄적으로 승계된다(대법원 1991. 8. 9. 선고 91다15225 판결 등 참 조). 영업의 양도로 인정되는지는 단지 어떠한 영업재산이 어느 정도로 이전되어 있는 가에 의하여만 결정되는 것이 아니고, 종래의 영업조직이 유지되어 그 조직이 전부 또 는 중요한 일부로서 기능할 수 있는가에 의하여 결정되어야 한다. 영업재산의 일부만 을 양도했어도 그 부분만으로도 종래의 조직이 유지되어 있다고 사회통념상 인정되면 영업의 양도로 인정할 수 있지만, 영업재산의 전부를 양도했어도 그 조직을 해체하여 양도했다면 영업의 양도로 인정되지 않는다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두2680 판결, 대법원 2005. 6. 9. 선고 2002다70822 판결 등 참조). 영업의 일부 양도라고 인정할 수 - 9 - 있으려면, 그 일부 양도의 대상이 된 영업 부분이 나머지 부분과 사회통념상 구분가능 하여 독립적으로 인식되어 거래될 수 있는 단위라고 볼 수 있는 정도이어야 하고, 그 부분의 인적.물적 조직이 동일성을 유지하면서 이전하는 것이어야 한다. 나. 판단 1) 이 사건의 쟁점은, 원고가 제주요양복지병원의 업무정지기간에 ****의 일부였던 **** 지상 *층에서 ****을 개설.운영한 것이 의료급여법 제28조 제6항 및 국 민건강보험법 제98조 제3항에서 정한 ‘업무정지처분이 확정된 의료급여기관 및 요양기 관을 양수한 자’로서 그 업무정지기간에 의료급여기관 및 요양기관을 불법적으로 운영 한 경우에 해당하는지 여부이다. 다시 말해, 원고의 ****이 ****의 영업 전부 또 는 일부를 양수하여 개설.운영한 것이라고 인정할 수 있는지 여부이다. 2) 갑 제4~15호증, 을가 제2~12, 16~18호증 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래 사실 및 사정들을 관련 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 당초 이 사건 양수 도계약을 통해 ****의 영업 일체를 양수하려고 하였으나 이는 (사)B(대표자 F)로부터 기망.이용당한 결과로 보이고, 이 사건 양수도계약이 제대로 이행되지 않은 채 큰 손 해만을 보고 합의해제되었으므로, 그 계약 체결 후 합의해제되는 과정에서 원고가 J병 원의 물적 시설 일부를 먼저 인도받고 인력의 일부를 채용하여 흡수한 후 **** 을 일시적으로 개설하여 운영하였다는 사정만으로는 원고가 ****의 영업 일부를 포괄 적으로 양수하였다고 인정하기는 어렵다. 원고는 사기계약의 피해자로 보일 뿐이다. 따 라서 원고가 ‘업무정지처분이 확정된 ****의 영업 전부 또는 일부를 양수한 자’에 해 당함을 전제로 한 이 사건 처분은 영업양도에 관한 법리를 오해하였거나 사실을 오인 하여 영업양도에 관한 포섭판단을 그르친 잘못이 있으므로 위법하다. - 10 - ① 원고는 2018. 12. 1. (사)B와 ****의 영업 일체를 양수하기 위하여 이 사건 양 수도계약을 체결하였으나, 당시 원고는 단순히 (사)B에 고용되어 근무하는 의사였고 원 고가 재직하기 전에 위반행위 및 현지조사가 이루어졌으며 (사)B의 대표자 F가 ****에 대한 업무정지처분 관련 행정소송의 진행상황을 구체적으로 알려주지 않아, ****에 대한 업무정지처분이 구체적으로 언제부터 집행되는지를 제대로 알지 못했던 것으로 보인다. 당시 ****에 대하여 총 262일의 의료급여기관 업무정지처분과 총 40일의 요 양기관 업무정지처분의 집행이 예정되어 있는 상황이었으므로, 그러한 상황을 알았더 라면 원고가 6억원이란 거액의 대금을 지급하고 ****의 영업을 양수할 합리적인 이유 를 찾기 어렵다. 원고는 계약 체결 당시에 F로부터 ‘이 사건 양수도계약에 따라 (사)B가 2019. 6. 30.까지 ****에 있던 ****의 기존 영업시설을 원고에게 양도하여 원고가 그곳에서 새로운 요양병원을 개설.운영하고 ****의 사업장을 다른 곳으로 이전할 경 우, ****에 대한 업무정지처분의 집행은 새로 이전한 사업장에 국한하여 이루어지며, 원고가 새로 개설한 요양병원에는 영향이 없다’는 설명을 들었다고 해명하고 있다(을 제2, 10호증: 이 사건 현지조사과정에서 원고가 작성한 확인서 및 문답서 참조). 만약 이 사건 양수도계약이 실제 약정대로 이행되었더라면 ****을 개설한 원고에게 의료급여법 제28조 제6항 및 국민건강보험법 제98조 제3항 규정에 따라 ****에 대한 업무정지처분의 효과가 승계되므로, 관련 규정의 내용을 제대로 알지 못한 원고가 (사)B 의 대표자 F에게 기망당한 결과로 보인다. ② 어쨌든 원고는 2018. 12. 1. (사)B와 ****의 영업 일체를 양수하기 위하여 이 사건 양수도계약을 체결하였으나, 2019년 중반에 (사)B의 대표자 F가 구속되는 바람에 (사)B가 원고에게 이 사건 양수도계약에 따른 ‘2019. 6. 30.까지 ****의 사업장 이전 및 - 11 - **** 지하 *층, 지상 *층 부분의 영업시설 이전’ 약정을 이행하지 못했고, 이 사건 양 수도계약은 2020. 1. 8. 합의해제됨으로써 효력을 상실하였다. 피고는 관련 민사소송의 진행 경과 및 1심 판결 결과를 알지 못한 채 이 사건 양수도계약이 유효함을 전제로 이 사건 처분을 하였다. ③ 이 사건 양수도계약에 따라 원고가 (사)B로부터 **** 지상 *층의 절반 부분을 우선 인도받아 2019. 2. 14. ****을 개설하였을 당시를 기준으로 살펴보면, 원고 가 임대인과 (사)B 사이의 임대차계약관계를 그대로 승계한 것이 아니라 임대인과 D빌 딩 지상 *층 전부에 관하여 새로 임대차계약을 체결하였고, 기존 ****의 상호와 의료 기관 개설허가의 수허가자 지위를 양수하여 변경허가를 받은 것이 아니라 새로운 상호 로 의료기관 신규 개설허가를 받았으며, 기존 ****의 물적 시설 중 대략 절반쯤을 우 선 넘겨받음에 따라 인력 중에서도 우선 소속 변경을 희망하는 사람들 중에서 절반쯤 을 채용한 것이므로, 종래의 인적ᆞ물적 조직을 그 동일성을 유지하면서 넘겨받은 것 이라고 평가하기는 어렵다. 또한 기존 ****의 영업(**** 지하 *층 전부, 지상 *층의 절반, 지상 *층 전부) 중 지상 *층의 절반 부분은 공간적으로는 구분가능하지만, 사회 통념상 독립적으로 인식되어 거래될 수 있는 기능적으로 독립적인 영업단위였다고 인 정하기는 어렵다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 청구를 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.