국유지 위 공영주택을 분양받아 건물을 소유하고, 건물 부지를 계속 사용함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 판 결 사 건2020구단57137 변상금부과처분취소 원 고 피 고한국자산관리공사 변 론 종 결2021. 6. 23. 판 결 선 고2021. 8. 25. 주 문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2020. 1. 7. 원고에 대하여 한 126,403,840원의 변상금부과처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 1) **** 대 24평(이하 ‘이 사건 토지’라 한다. 이후 위 토지의 행정구역은 ’구 로‘에서 ’G‘로 변경되었다)은 1942. 5. 21.경 국(○군성) 명의로 소유권이전등기가 마쳐 - 2 - 졌다. 2) 국가는 1961. 9. 1. 이 사건 토지를 포함한 그 일대 약 30만 평의 토지의 관 리권을 국방부에서 재무부로 이관하고 ****특별시로 하여금 위 토지에 ****수출산업공 업단지를 조성하게 하였다. ****특별시는 1961. 8.경 위 토지 위에 공영주택 1,200세 대, 간이주택 1,100세대의 신축공사에 착공하여 1962. 8. 내지 9.경 준공 및 입주를 완 료하였다. 나. 1) ****특별시는 국유지인 이 사건 토지 위에 공영주택(이하 ’이 사건 건물‘이라 한다)을 신축한 후 원고에게 1961. 12. 22. 이 사건 건물을 분양하고 1976. 12. 2. 소유 권이전등기를 마쳐 주었다. 2) ****특별시는 이 사건 건물을 포함한 공영주택의 분양계약 당시 수분양자들과 사이에 ’****특별시가 주택부지의 매수를 요구하거나 임대료의 납부를 명할 때에는 수 분양자는 ****특별시의 지정하는 바에 의하여 즉시 매수하거나 임대료를 납부한다‘(분 양계약서 제12조)는 내용의 약정을 체결하였다. 다. 이후 이 사건 토지의 관리권을 위임받은 ****은 1995. 6. 28. 원고에게 이 사건 토지를 무단으로 점유하고 있다는 이유로 1990. 6. 28.부터 1995. 6. 27.까지의 기간에 대한 변상금 17,513,190원을 부과하였다. 원고는 1999. 8. 2. 위 변상 금(4회 분납) 중 1회분에 해당하는 4,378,320원을 납부하였다. 라. 피고는 2012. 9. 21. 이 사건 토지의 관리를 위탁받았고, 2020. 1. 7. 원고에게 이 사건 토지를 무단으로 점유하고 있다는 이유로 2014. 12. 16.부터 2019. 12. 15.까 지의 기간에 대한 변상금 126,403,840원을 부과하는 처분(이하 ’이 사건 처분‘이라 한 다)을 하였다. - 3 - [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 7 내지 9호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1호증의 각 기재, 이 법원의 ****구청에 대한 2020. 8. 25.자 및 2021. 1. 6.자 각 사실조회 결과, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 1) 원고 가) 이 사건 토지는 국가 소유이고, 국가가 위 토지 사용을 허가하여 ****특별시 가 사업을 진행하고 이 사건 건물을 신축하였는바, 이 사건 건물과 이 사건 토지의 소 유자가 동일한 경우에 해당하므로, 이 사건 건물의 소유권을 이전받은 원고는 이 사건 토지에 관하여 관습법상 법정지상권을 취득하여 위 토지를 점유할 정당한 권원이 있 다. 나) 또한 ****특별시와 국가는 이 사건 건물이 존속하는 동안 위 건물의 수분양 자인 원고에게 이 사건 토지를 점유 또는 사용, 수익할 것을 허락하였으므로, 원고는 이 사건 토지를 점유 또는 사용, 수익할 정당한 권원이 있다. 다) 따라서 원고가 이 사건 토지를 무단점유하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다. 2) 피고 가) ****특별시가 원고에게 국유지인 이 사건 토지에 대한 사용권한을 주었다고 볼 수 없고, 설령 ****특별시가 원고에게 이 사건 토지에 대한 사용권한을 주었다고 하더라도, 이는 국유재산에 대한 대부계약에 해당하고 구 국유재산법(1963. 12. 16. 법 률 제1564호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 제2호에 따라 대부기간이 30년을 초 - 4 - 과할 수 없는바, 이 사건 토지의 대부기간은 원고가 이 사건 건물을 분양받은 시점으 로부터 30년이 경과한 시점(1991. 12. 22.)에 이미 만료되었고 이후 갱신되지 않았으므 로, 위 대부기간 만료 이후 원고는 아무런 권한 없이 이 사건 토지를 점유하고 있다. 나) 또한 원고가 이 사건 토지에 대한 점유 개시 시 사용승낙을 받았다고 하더라 도, 국가로부터 이 사건 토지의 관리를 위임받은 ****특별시 ****구에서 1995. 6. 28. 원고에게 이 사건 토지에 대한 변상금부과처분을 함으로써 사용승낙을 철회하였으므로, 이후 원고의 점유는 무단점유에 해당한다. 다) 따라서 이 사건 처분은 적법하다. 나. 판단 1) 관련 법리 국유재산법 제72조 제1항에서 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익 하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없 이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은, 국유재산에 대한 사용·수익이나 점유 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어 진 경우에는 정상적인 사용료나 대부료를 징수할 수 없기 때문에 그 사용료나 대부료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 사용·수익이나 점유를 정당화할 법 적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 보아야 할 것이다(대법원 1997. 2. 14. 선고 96누5803 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두10235 판결 등 참조). 2) 구체적 판단 가) 관습법상 법정지상권 취득 주장에 관하여 - 5 - 관습상의 법정지상권은 동일인의 소유이던 토지와 그 지상 건물이 매매 기타 원인으로 인하여 각각 소유자를 달리하게 된 경우에 인정될 수 있다(대법원 2008. 2. 15. 선고 2005다41771, 41788 판결 등 참조). 그러나 앞서 본 것처럼 이 사건 토지는 국가 소유이고, 갑 제1, 2호증의 각 기재에 의하면 이 사건 건물은 ****특별시가 신축 하여 소유권보존등기를 마친 것인바, 이 사건 토지와 이 사건 건물은 원래부터 서로 소유자가 달라 위 건물을 위한 관습상의 법정지상권이 성립될 여지가 없으므로, 원고 의 이 부분 주장은 이유 없다. 나) 점유 및 사용·수익 승낙 주장에 관하여 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 건물은 공영주택으로, 국가로부터 관리권을 위임받은 ****특별시가 무 주택인 저소득 시민에게 저렴한 가격으로 분양함으로써 국민의 주거생활의 안정과 공 공복리의 증진에 기여하고자 하는 목적에서 국유지인 이 사건 토지 위에 신축하여 분 양한 것인 점[구 공영주택법(1963. 11. 30. 법률 제1457호로 제정된 것, 이하 같다) 부 칙 제2항에 따라 이 사건 건물에도 위 법이 적용된다고 할 것인데, 위 법 제1조에서 ’ 이 법은 지방자치단체와 대한주택공사가 정부와 협조하여 공영주택을 건설하여 주택이 없는 국민에게 주택을 공급함으로써 국민의 주거생활의 안정과 공공복리의 증진에 기 여함을 목적으로 한다‘고 규정하였다], ② 구 공영주택법 제6조 제1항은 ’사업주체가 공영주택을 건설하거나 공영주택의 건설을 목적으로 대지조성사업을 하고자 할 때에는 건설부령으로 정하는 바에 의하여 그 사업계획서를 작성하여 건설부장관의 승인을 얻 어야 한다‘고 규정하였는바, 이 사건 건물의 부지 조성에 관하여도 신축 당시에 이와 유사하게 정부의 승인을 받는 절차를 거쳤을 것으로 보이는 점, ③ 국유재산법 제72조 - 6 - 제1항이 국유재산의 무단점유자에 대하여 대부 등을 받은 경우에 납부하여야 할 대부 료 상당액 이외에 2할을 가산하여 변상금을 징수토록 규정하고 있는 것은 무단점유에 대한 징벌적 의미가 있는데(대법원 2007. 11. 29. 선고 2005두8375 판결 등 참조), 위 와 같은 이 사건 건물의 신축 경위 및 분양 시기, 분양계약의 내용, 이 사건 토지의 위 치 및 이용현황 등에 비추어 보면, 원고에게 이 사건 토지의 점유 내지 사용·수익에 어 떠한 책임이 있다고 보기도 어려운 점 등을 종합하여 보면, 국가는 이 사건 건물을 분 양받은 원고에게 이 사건 토지에 관한 점유 또는 사용·수익을 적어도 묵시적으로 승낙 하였다고 봄이 타당하다. 다) 피고의 주장에 관하여 (1) 피고는, ****특별시와 원고가 이 사건 토지에 관하여 대부계약을 체결하였 음을 전제로 대부기간이 만료되었다는 취지의 주장을 하고 있다. 그러나 앞서 든 각 증거에 의하여 인정되는 공영주택 분양계약의 내용 등에 비추어 볼 때, 피고가 제출한 증거들만으로는 ****특별시와 원고가 이 사건 토지에 관하여 대부계약을 체결하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 피고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. (2) 한편 국유재산법이 국유지의 사용·수익허가기간이나 대부기간을 일정기간 으로 제한하고 있는 점, 공영주택 분양계약서 제12조에서 공영주택부지의 관리권을 위 임받은 ****특별시가 명하는 바에 따라 수분양자가 공영주택부지의 임대료를 납부하기 로 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 국가가 기간의 제한 없이 이 사건 토지에 관한 점유 또는 사용·수익을 승낙하였다고 볼 수는 없고, 이 후 국가 또는 그로부터 관리권을 위임·위탁받은 자가 원고에게 변상금을 부과함으로써 - 7 - 그 점유 또는 사용·수익의 승낙을 철회하였다고 봄이 타당하다(대법원 2007. 11. 29. 선고 2005두8375 판결 등 참조). 앞서 본 것처럼 이 사건 토지의 관리권을 위임받은 **** 이 1995. 6. 28. 최초로 원고에게 변상금 17,513,190원을 부과하는 처분을 하였는바, 그 무렵 국가는 원고에 대하여 이 사건 토지의 점유 또는 사용·수익의 승낙을 철회하 였다고 할 것이므로, 원고는 1995. 6. 28.자 최초 변상금 부과처분 이후부터는 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있지 아니하다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 이유 있다. 3) 소결론 결국 원고는 최초 변상금 부과처분 이후부터는 무단점유자라 할 것이므로, 이 사건 처분은 적법하고 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.