원고들이 사전투표관리관 날인을 인쇄날인으로 갈음하도록 한 공직선거관리규칙 조항이 위법·위헌이라며 무효 확인을 청구함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 3부 판 결 사 건2025구합54111 처분무효확인 원 고 A 외 137명 피 고중앙선거관리위원회위원장 변 론 종 결2025. 11. 7. 판 결 선 고2025. 11. 28. 주 문 1.원고들의 소를 모두 각하한다. 2.소송비용은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 공직선거관리규칙(중앙선거관리위원회규칙 제628호, 2025. 5. 8. 일부개정된 것) 제84 조 제3항이 무효임을 확인한다. 이 유 1. 원고들의 주장 요지 - 2 - 가. 공직선거법 제158조 제3항에서는 투표의 공정성 등을 고려하여 사전투표관리관 으로 하여금 사전투표용지에 자신의 도장을 찍도록 규정하고 있는데, 그 위임을 받은 공직선거관리규칙 제84조 제3항(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)에서는 사전투표관리관 의 날인을 인쇄날인 방식으로 갈음할 수 있도록 하고 있는바, 이는 상위법에서 정한 위임의 범위를 벗어난 것으로서 위법하다. 나. 아래와 같은 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 조항은 선거의 효율성만을 고려한 나 머지 위조 및 조작 투표지의 반입을 용이하게 함으로써 부정선거의 위험성을 증대시켜 원고들의 선거권을 침해하므로 위헌이다. 1) 공직선거법에서 사전투표관리관으로 하여금 도장을 직접 찍도록 한 것은 투표 및 개표 과정에서 위조 투표용지를 추가하여 생성하는 등의 방법에 의한 부정선거를 방지하기 위한 것인데, 사전투표관리관의 날인을 인쇄날인으로 갈음할 수 있도록 할 경우 사전투표용지를 대량으로 위조하여 생성함으로써 부정선거의 위험성이 높아진다. 2) 선거 당일 투표와는 달리 사전투표에서는 선거인이 선거인명부에 서명 또는 날 인을 하는 절차가 생략되고, 투표용지에 붙어 있는 일련번호지를 떼지 않도록 하고 있 으며, 실제 투표한 선거인에 관하여 중앙선거관리위원회의 통합선거인명부에 전산 상 으로만 기록될 뿐이어서, 각 사전투표소에서 실제 투표한 선거인의 수를 사후에 검증 할 마땅한 방법이 없고 이 사건 조항에서 정한 인쇄날인 방식으로 투표용지를 임의로 생성하더라도 사후에 이를 검증할 방법이 없다. 3) 사전투표용지는 선거일 투표용지처럼 미리 인쇄되어 배부되는 것이 아니라, 사 전투표관리관이 사전투표소 현장에서 투표용지 발급기를 이용하여 인쇄.발급하므로, 사전투표관리관이 발급된 사전투표용지에 그 도장을 직접 날인하는 것이 물리적으로 - 3 - 불가능한 것은 아니다. 2. 판단 가. 관련 법리 1) 공직선거법 제158조 제3항에서는 “사전투표관리관은 투표용지 발급기로 선거권 이 있는 해당 선거의 투표용지를 인쇄하여 ‘사전투표관리관’칸에 자신의 도장을 찍은 후 일련번호를 떼지 아니하고 회송용 봉투와 함께 선거인에게 교부한다.”고 규정하고 있고, 이 사건 조항에서는 “구ᆞ시ᆞ군위원회 위원장이 거소투표용지에 자신의 도장을 찍거나 사전투표관리관이 투표용지에 자신의 도장을 찍는 경우 도장의 날인은 인쇄날 인으로 갈음할 수 있다.”고 규정하고 있다. 2) 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하 여 법률에 의하여 권리를 설정하고 의무를 명하며, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위이어야 하고, 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계에 직접적인 변동을 초래하게 하는 것이 아닌 일반적.추상적인 법령 등은 그 대상이 될 수 없다(대법원 1994. 9. 10. 선고 94두33 판결, 대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두15168 판결 등 참조). 3) 행정소송법상 무효 확인 소송은 처분 등의 효력 유무에 대한 확인을 구할 법률 상 이익이 있는 자가 제기할 수 있는데, 여기서 ‘법률상 이익’은 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적.간접적.추상적 이익과 같이 간접적이거나 사실 적.경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 해당하지 않는다(대법원 2001. 7. 10 선고 2000두2136 판결). - 4 - 나. 구체적 판단 1) 위 법리에 비추어 보건대, ① 이 사건 조항은 사전투표관리관의 투표용지 날인 방식에 관하여 규정하고 있을 뿐 원고들의 선거권 행사에 관한 구체적인 권리의무나 법률상 지위에 직접적인 변동을 초래하는 내용은 규정하고 있지 아니한 점, ② 이 사 건 조항은 사전투표의 절차 및 방식에 관한 규정으로서, 선거일 투표와 달리 전국 어 느 사전투표소에서든 투표가 가능할 수 있도록 하는 사전투표 절차에서 유권자의 투표 편의를 도모하기 위한 취지에서 마련된 조항으로 보이는바, 위 조항 자체에 어떠한 침 익적 성격이 있다고 할 수 없고, 처분의 상대방 또한 특정하고 있지 아니한 점, ③ 원 고들은 ‘이 사건 조항에 따라 사전투표관리관의 투표용지 날인 절차가 생략됨으로써 사전투표용지를 임의로 생성하는 등의 별개 행위가 개입될 가능성이 높아지고 이로 인 하여 공정한 선거를 기대할 수 없게 된다’고 주장하고 있는데, 이는 결국 이 사건 조항 그 자체의 효력이 아니라 별개의 행위가 개입됨을 전제로 한 것으로서, 이 사건 조항 에 의해 곧바로 원고들의 개별적이고 구체적인 권리가 침해된다고 볼 수는 없는 점 등 을 종합하면, 이 사건 조항이 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 국민의 구체적 인 권리의무나 법률관계에 직접적인 변동을 초래한다고 볼 수 없으므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다. 2) 나아가 원고들에게 이 사건 조항의 무효 확인을 구할 법률상 이익이 있는지 여 부에 관하여 살피건대, 원고들의 주장에 의하더라도 원고들은 이 사건 조항으로 인하 여 2025. 6. 3. 있을 제21대 대통령선거에서 부정선거가 발생할 가능성이 높아진다는 것뿐이어서 원고들이 침해당하는 직접적이고 구체적인 이익이 무엇인지 명확하지 않 고, 원고들이 주장하는 사정들은 국민 일반이 ‘공정한 선거’에 대하여 공통적으로 가지 - 5 - 는 일반적.간접적.추상적 이익에 관한 것으로 보이는바, 원고들에게 이 사건 조항의 무효 확인을 구할 법률상 이익 또한 없다고 봄이 타당하다. 3) 설령 견해를 달리하여 이 사건 소가 적법하다고 하더라도, 대법원은 “(이 사건 조항은) 투표용지에서 가장 중요한 관할 선거관리위원회의 청인을 인쇄날인할 수 있다 는 공직선거법 규정을 참고하여 사전투표의 효율적 진행을 위하여 사전투표관리관의 날인도 인쇄할 수 있도록 규정한 것으로, 공직선거법의 위임범위를 일탈하였다고 볼 수 없다.”고 판시한 바 있고(대법원 2021. 12. 10. 선고 2017수61 판결, 대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수5028 판결 등 참조), 헌법재판소 역시 “(이 사건 조항 중) ‘사전투표 관리관이 투표용지에 자신의 도장을 찍는 경우 도장의 날인은 인쇄날인으로 갈음할 수 있다’ 부분이 법률유보원칙에 위배되거나 입법형성권의 한계를 일탈하여 선거권을 침 해한다고 볼 수 없다.”는 취지로 판단한 바 있는바(헌법재판소 2023. 10. 26. 선고 2022헌마232 등 전원재판부 결정 참조), 이에 의하면 이 사건 조항이 위임입법 및 입 법형성의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 조항이 위임입법 및 입법형성 의 한계를 일탈하여 원고들의 선거권을 침해하였다는 원고들의 주장은 받아들이기 어 렵다. 3. 결론 그렇다면 원고들의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.