무량판 구조 지하주차장의 전단보강을 설계도서상 156개 기둥 중 30개 기둥에만 시공함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2024구합61919 벌점부과처분 취소 원 고1. A 주식회사 2. B 주식회사 3. C 피 고한국토지주택공사 변 론 종 결2026. 5. 28. 판 결 선 고2026. 7. 9. 주 문 1.피고가 2024. 2. 1. 원고 A 주식회사에게 한 벌점 2.55점 부과처분, 원고 B 주식회 사에게 한 벌점 0.45점 부과처분, 원고 C에게 한 벌점 3점 부과처분을 모두 취소한 다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고 A(주), B(주)(이하 ‘원고 회사들’이라 한다)는 건설기술진흥법 제2조 제7호에 따른 건설사업자이고, 원고 C는 원고 A(주) 소속 직원으로 같은 법 제2조 제8호에 따른 건설기술인이다. 나. 원고 A(주)는 출자비율 82.79%로, 원고 B(주)는 출자비율 14.02%로 공동수급체를 구성하였다. 원고 회사들은 20xx. x. xx. 피고와 380세대 규모의 ‘****’ 건설공사 계약을 약 520억원에 체결하였고, 20xx. x. xx. 위 아파트를 준공하였으며, 원고 C는 위 건설공사의 현장소장이었다. 위 아파트의 지하주차장(이하 ‘이 사건 지하주차장’이라 한다)은 무량판 구조로 설계.시공되었는데, 무량판 구조란 보 없이 기둥이 슬래브 (Slab)를 직접 지지하는 형태로서 기둥이 슬래브를 뚫어 천장이 내려앉는 현상이 발생 할 수 있기 때문에 기둥과 슬래브 연결부에 철근으로 전단보강을 하여야 한다. 다. 20xx. x.경 피고가 발주한 다른 아파트에서 무량판 구조로 시공된 지하주차장이 붕괴하는 사고가 발생하자, 피고는 자신이 발주한 아파트 중 무량판 구조로 지어진 아 파트의 구조.시공상태를 전수 조사하였다. 피고로부터 조사용역을 위탁받은 ****는 20xx. x. 피고에게 ‘이 사건 지하주차장에서 전체 기둥 중 일부인 15개 기둥을 조사하 였는데, 그중 11개 기둥에서 전단보강 누락이 확인되었다’는 조사결과를 제출하였다. 라. 피고는 추가적인 조사를 거쳐 ‘설계도서상 이 사건 지하주차장의 156개 기둥에 전단보강이 이루어져야 하는데도, 30개의 기둥에만 전단보강이 이루어졌다’는 이유로 건설기술진흥법 제53조 제1항 제1호, 제4호, 제4항, 같은 법 시행령 [별표8] 제5호 가. - 3 - 목 4)에 근거하여 20xx. x. x. 이 사건 지하주차장을 시공한 원고 A(주)에게 공동수급체 출자비율에 비례하여 벌점 2.55점을, 원고 B(주)에게 벌점 0.45점을, 건설기술인인 원고 C에게 별도로 벌점 3점을 각각 부과하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). [인정근거] 갑 제1∼3호증, 을 제1, 4, 5호증, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 위법 여부 가. 원고 C에 대한 사전통지 및 의견제출기회 부여 의무 위반 여부 1) 행정절차법에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 원인사실, 내용, 법적근거와 이에 대하여 의 견을 제출할 수 있다는 뜻 등을 당사자에게 통지하여야 하고(제21조 제1항), 당사자에 게 의견제출의 기회를 주어야 한다(제22조 제3항). 행정청이 침익적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전통지 를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 그 처분은 위법하다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 참조). 2) 피고는 20xx. xx. xx. 착오로 처분상대방을 원고 C가 아닌 F로 하여 F에게 처분 의 사전통지를 하였고(갑 제10호증), 아파트 건설공사의 현장소장이 원고 C라는 사실 을 뒤늦게 안 이후에도 별도의 사전통지나 의견제출기회를 부여하지 않은 채, 원고 C 에게 벌점 부과처분을 하였다. 피고가 원고 A(주)에게 처분의 사전통지를 하였으나 그러 한 사정만으로 소속 직원인 원고 C에게도 당연히 처분의 사전통지가 이루어졌다거나 의견제출기회가 부여되었다고 볼 수 없고, 원고 C가 처분에 관한 의견을 제출하였다는 사정도 없으므로, 원고 C에 대한 벌점 부과처분은 사전통지를 누락하고 의견제출기회를 부여하지 아니한 중대한 절차상 하자가 있다. - 4 - 나. 처분사유의 인정 여부 1) 관련 규정 건설기술진흥법 제53조에 의하면, 발주청은 건설사업자 및 그에 고용된 건설기술인 이 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려 가 있는 경우에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 하고(제1항 제1호, 제4호), 부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 관리 및 공개 등에 필요한 사항은 대통령 령으로 정한다(제4항). 이러한 위임에 따른 건설기술진흥법 시행령 [별표8] ‘건설공사 등의 벌점관리기준’ 제5호 가.목 4)에 의하면, 주요 구조부의 철근 배근.조립불량으로 부재당 보수ᆞ보강이 3곳 이상 필요한 경우에는 벌점 3점을 부과할 수 있다. 건설기술 진흥법 시행령 [별표8] ‘건설공사 등의 벌점관리기준’은 모법의 위임규정이 위임한 범 위 내에서 적용될 수 있으므로, 발주청이 건설사업자 등에게 주요 구조부의 철근 배 근.조립불량으로 벌점을 부과하기 위해서는 건설사업자가 ‘건설공사를 성실하게 수행 하지 아니한 경우’에 해당하여야 한다. 2) 인정사실 가) 이 사건 지하주차장은 지하1층, 지하2층으로 나뉘어 있고, 지하1층 천장, 지하 2층 천장 1) 과 기둥이 접하는 ‘주두부’에 철근으로 전단보강이 필요했다. 나) 피고는 원고 회사들에게 이 사건 지하주차장에 관한 ‘주심도’는 제공하지 않고 대신 ‘구조도면’을 제공하였다. 구조도면에는 지하1층 천장과 지하2층 천장에 전단보강 을 할 기둥의 부호를 나열한 일람표(갑 제3호증 40면, 이하 ‘이 사건 일람표’라 한다)가 있었고, 비고란에 지하1층 천장의 경우 ‘표기없는 기둥은 전단보강 불필요’라는 기재가, 1) 구조도면상 명칭은 지상층 바닥(= 지하1층 천장), 지하1층 바닥(= 지하2층 천장)이나 혼동을 피하기 위해 이와 같이 표기한다. - 5 - 지하2층 천장의 경우 ‘전단보강 위치는 지하2층 주심도 참조’라는 기재가 있었다. 다) 기둥은 수직부재이기 때문에 통상적으로 각층별로 동일한 위치에 있는 기둥에 는 같은 부호가 적용되고 다만 부호 앞에 층 표시만 달라진다. 예컨대 ‘AC1(B)’ 부호의 기둥은 지하2층에서 ‘-2AC1(B)’로 표시되고, 이와 동일한 위치에 있는 지하1층의 기둥 은 ‘-1AC1(B)’로 표시된다. 라) 구조도면에는 ‘지하2층 구조평면도’(갑 제3호증 12면)가 있었는데, 그 구조평면 도에는 지하2층 기둥의 위치와 부호가 표시되어 있었고, 전단보강이 필요한 기둥의 경 우 원형빗금으로 강조표시가 되어있었으며, 그에 따르면 전단보강이 필요한 기둥은 총 15개였다. 한편 구조도면에 ‘지하1층 구조평면도’도 있었으나(갑 제3호증 16면), 그 구 조평면도에는 기둥별로 부호가 표시되어 있지 않았고 전단보강과 관련한 별도의 표시 도 없었다(구조평면도의 일부분을 확대하면 아래와 같다). [생략] 마) 원고는 지하2층 구조평면도에 따라 지하2층 천장의 15개 기둥에 전단보강을 하였고, 지하1층 천장에도 이와 동일한 위치의 15개 기둥에 전단보강을 하여 총 30개 기둥에 전단보강을 하였다. [인정근거] 갑 제3호증, 을 제3호증, 변론 전체의 취지 3) 판단 앞서 든 증거와 갑 제9, 11호증, (주)G에 대한 감정촉탁 결과 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정들을 종합하면, 원고 회사들이 이 사건 지하주차장 내 총 156개 기둥(= 지하1층 천장 141개 + 지하2층 천장 15개)에 전단보강을 하려던 ‘피고 내지 설계자의 내심의 의도’와는 달리 30개 기둥에 전단보강을 하였다고 하더라도, 이 - 6 - 를 건설공사를 성실하게 수행하지 않은 것으로 평가할 수는 없다. 가) 건설사업자 등이 설계도서와 달리 시공하여 건설공사를 성실하게 수행하지 않 았다고 평가하기 위해서는 발주청인 피고가 사전에 명확한 설계도서를 제시하여 전단보 강이 필요한 기둥을 특정했어야 한다. 설령 건설사업자 등이 발주청의 당초 의도보다 적은 개수의 기둥에 전단보강을 하였더라도 그러한 문제가 발주청이 제대로 된 설계도 서를 제공하지 않은 데에서 비롯된 것이라면, 그에 관한 발주청의 책임은 배제한 채 건 설사업자 등에게만 건설공사를 성실하게 수행하지 않았다며 벌점을 부과하는 것은 올바 른 행정권한행사라고 볼 수 없다. 나) 설계자는 지하2층 구조평면도를 통해 지하2층 천장에 전단보강이 필요한 기둥 을 특정하였으나, 지하1층에 관하여는 이 사건 일람표에 전단보강이 필요한 기둥부호 만을 기재하였을 뿐 정작 구조평면도에 전단보강이 필요한 기둥을 표시하지 않아 기둥 특정을 곤란하게 만들었다. 이에 관하여 피고는 지하1층과 지하2층은 기둥 위치와 부 호가 서로 동일하여 지하2층 구조평면도가 지하1층에도 그대로 적용되고, 이 사건 일람 표상 지하1층 천장에 전단보강이 필요하다고 표시된 기둥부호를 지하2층 구조평면도에 대입하면 지하1층 천장의 141개 기둥을 특정할 수 있다고 주장한다. 그러나 이 사건 일람표상 지하1층 천장에 전단보강이 필요한 기둥부호로는 –1C1, -1C1(B), -1C1A, -1C1B 등 총 21개가 있는데, 그중 –1C1(B), -1C11(B) 기둥부호의 경우 이 사건 일람 표에는 존재하나 지하2층 구조평면도에는 그 기둥부호에 해당하는 기둥이 없어 특정이 불가능하다. 또한 피고가 지하1층 천장에 전단보강이 필요하다고 주장하는 기둥의 개 수는 141개이나, 이 사건 일람표상 기둥부호를 지하2층 구조평면도에 그대로 대입하면 지하1층 천장에 전단보강이 필요한 기둥의 개수는 144개로 그 숫자가 맞지도 않는다. - 7 - 다) 이 사건 일람표에는 지하1층 천장뿐만 아니라 지하2층 천장에 전단보강이 필 요한 기둥부호도 표시되어 있는데, 이 사건 일람표와 지하2층 구조평면도 사이의 불일 치는 지하2층 천장에서 더욱 두드러진다. 이 사건 일람표에는 –2C31A, -2C31A(C) 기 둥부호에 전단보강이 필요한 것으로 기재되어 있으나, -2C31A 기둥은 지하2층 구조평 면도에 존재하지도 않고, -2C31A(C) 기둥은 지하2층 구조평면도에 전단보강이 필요 없는 기둥으로 표시되어 있다. 또한 지하2층 구조평면도상 -2C31A(B) 기둥의 경우 일 부만 전단보강이 필요하다고 표시되어 있는데도, 이 사건 일람표에는 해당 기둥부호가 존재하지 않는다. 이러한 불일치로 인하여 지하2층 구조평면도를 기준으로 지하2층 천 장에 전단보강이 필요한 기둥의 개수는 15개이나, 이 사건 일람표를 지하2층 구조평면 도에 대입하였을 때 전단보강이 필요한 기둥의 개수는 80개로 차이가 매우 크다. 라) 뿐만 아니라 피고는 원고 회사들에게 주심도도 제공하지 않았다. 주심도는 구 조설계 시 기둥의 위치, 크기 및 각층별 기둥의 크기 변화를 보여주는 기준도를 의미 하고, 최하층부터 최상층까지 기둥의 수직적 연속성, 위치, 각층별 단면변화 등을 파악 하기 위한 목적에서 작성되므로, 바닥으로부터 약 1.2m 높이에서 수평으로 내려다 본 구조평면도와는 별개의 설계도서이다. 건축법 제23조 제2항, ｢건축물의 설계도서 작성 기준｣(국토교통부고시) [별표]에 의하면, 주심도는 구조평면도와 함께 실시설계 단계에 서 작성되어야 하는 설계도서에 해당하므로, 피고로서는 원고 회사들에게 층별 주심도 를 제공하고 이 사건 일람표와 비교하여 전단보강이 필요한 기둥을 특정할 수 있도록 하였어야 했다. 피고는 자신이 발주한 다른 공사에서는 건설사업자에게 지하주차장의 층별 주심도를 제공하였는데, 만약 피고가 원고 회사들에게도 층별 주심도를 제공하였 다면 원고 회사들로서는 전단보강이 필요한 기둥을 보다 용이하게 특정할 수 있었을 - 8 - 것으로 보인다. 마) 이처럼 지하1층 구조평면도에는 전단보강이 필요한 기둥이 제대로 표시되지 않았고, 지하2층 구조평면도는 이 사건 일람표와 일치하지도 않았으며, 별도의 주심도 도 제공되지 않았으므로, 원고 회사들로서는 피고가 제공한 설계도서만으로 전단보강 이 필요한 기둥을 특정하기 어려웠다. 원고 회사들은 지하 2층 구조평면도에 전단보강 이 필요한 것으로 표시된 기둥(15개)을 지하1층 천장에도 동일하게 적용하여 총 30개 기둥에 전단보강을 하는 내용의 시공상세도면을 작성하였고, 시공 전 이를 건설사업관 리자(감리)에게 제출하여 그에 관한 적합판정을 받았다. 이에 따르면 원고 회사들은 설 계도서가 불명확한 상태에서 임의로 시공한 것이 아니라 건설사업관리자와 협의를 거 쳐 전단보강이 필요한 기둥을 특정한 후 공사를 진행한 것으로 보인다. 바) 이에 관하여 피고는 공사계약일반조건 제19조의2에 의하면 설계도서에 불명확 한 사항이 있을 경우 건설사업관리자뿐만 아니라 피고에게도 통보하여 설계변경 등의 조치를 요구해야 하는데도, 원고 회사는 이러한 통보를 하지 않았다고 주장한다. 건설 기술진흥법 제39조 제2항, 같은 법 시행령 제55조 제1항 제1호에 의하면, 총공사비가 200억원 이상이고 300세대 이상의 공동주택 건설공사에 관하여는 건설사업관리자가 시공단계에서 품질.안전관리 확인, 설계변경 확인, 준공검사 등 발주청의 감독 권한대 행 업무까지 담당한다. 원고 회사들이 수행한 아파트 건설공사는 총공사비 약 520억 원, 380세대 규모의 공동주택 건설공사로서 위 규정에 따라 건설사업관리자가 피고의 감독 권한대행 업무를 담당하고, 피고는 건설사업관리자에게 설계변경 관리업무를 맡 겼다(을 제4호증). 원고 회사들은 설계변경에 관하여 피고의 권한을 대행하는 건설사업 관리자에게 설계도서의 불명확성을 통보하고 협의를 거쳐 전단보강이 필요한 기둥을 - 9 - 특정하였던 것이므로, 설령 공사계약일반조건 제19조의2에 따라 설계도서 변경의 필요 성을 피고에게 직접 통보하지 않았다고 하더라도 이를 ‘건설공사를 성실하게 수행하지 않은 경우’라고 평가할 수는 없다. 3. 결론 결국 이 사건 각 처분은 처분사유가 인정되지 않을 뿐만 아니라 원고 C에 대한 벌점 부과처분의 경우 중대한 절차상 하자도 존재하므로 모두 위법하여 취소되어야 한다. 그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 있어 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담 하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.