주변영향지역 세입자가 소유자 지급액의 50%만 받는 분배금 기준이 부당하다며 차액 지급을 청구함

- 1 - 전 주 지 방 법 원 제 1 - 2 행 정 부 판 결 사 건2024구합 1709 부당이득금 원 고A 소송대리인 법무법인 **** 담당변호사 **** 피 고**** 소송대리인 법무법인 **** 담당변호사 **** 변 론 종 결2025. 3. 20. 판 결 선 고2025. 4. 17. 주 문 1. 이 사건 소 중 2017년도 및 2023년도 분배금 추가 청구 부분을 각하한다. 2. 피고는 원고에게 12,055,837원 및 이에 대하여 2024. 12. 13. 부터 2025. 4. 17. 까지 는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12% 의 각 비율로 계산한 돈을 지급 하라 . 3. 원고의 나머지 청구를 기각한다. - 2 - 4. 소송비용 중 1/3 은 피고가, 나머지는 원고가 각 부담한다. 5. 제2항은 가집행할 수 있다 . 청 구 취 지 피고는 원고에게 35,611,674원 1) 및 그중 11,500,000원에 대하여는 2018. 11. 13. 부터 원고의 2024. 12. 11. 자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5% 의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12% 의, 나머지 24,111,674원 2) 에 대하여는 위 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 12% 의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 이 유 1. 당사자 사이에 다툼 없는 사실 가. 이 사건 시설의 설치와 주변영향지역의 결정 등 1) 피고는 2008. 4. 10. 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 (이하 ‘폐기물시설촉진법 ’이라 한다 ) 제9조에 따라 **** 조성을 위한 입지를 공개 모집하는 내용의 공고를 하였고, 이후 **** 일원을 입지로 선정하여 2014. 5. 16. 폐기물시설촉진법 제11 조의 3에 따라 음식물류 자원화시설(처리능력 300 톤/일) 등이 있는 시설 (이하 ‘이 사건 시설’이라 한다 )의 설치계획을 공고하였다. 이후 피고는 폐기물시설촉진법 제17 조에 따라 이 사건 시설의 부지 경계선으로부터 300m 이내 지 역을 이 사건 시설의 설치 ·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 1) 2024. 12. 11. 자 청구취지 및 청구원인 변경신청서의 ‘35,611,675원’은 계산상 착오임이 분명하다. 2) 2024. 12. 11. 자 청구취지 및 청구원인 변경신청서의 ‘24,111,675원’은 계산상 착오임이 분명하다. - 3 - ‘주변영향지역 ’이라 한다 )으로 결정하여 고시하였다. 이 사건 시설은 현재 운영 중이다. 2) 폐기물시설촉진법 제17 조의 2, 폐기물시설촉진법 시행령 제18 조에 따라 이 사건 시설의 전반적인 운영관련 협의 , 주민에 대한 가구별 지원사업 협의 등의 사업을 수행 하기 위한 목적으로 **** 주민지원협의체(이하 ‘이 사건 협의체’라고 한다 )가 구성 되었다. 3) 원고는 2008. 4. 경 주변영향지역에 위치한 ****를 비롯한 총 12 필 지의 전과 답, E 토지와 그 지상의 1층 일반목구조 기타종교집회장(주건물), 1층 벽돌 구조 관리사, 1층 일반목구조 기타종교집회장 건물을 임차한 후 2008. 4. 18. 부터 위 벽돌구조 관리사 건물에 거주하면서 위 전답을 경작하였다. 나. 지원금 지급 경위 1) 피고는 폐기물시설촉진법 제21 조 제1항, 제2항 제1호에 따른 주변영향지역의 주민에 대한 주민지원기금의 출연금 중 2,375,000,000원을 폐기물시설촉진법 제22 조, 구 폐기물시설촉진법 시행령(2020. 12. 8. 대통령령 제31238호로 개정되기 전의 것) 제 27 조 제1항, 제2항, **** 폐기물처리시설 설치촉진·운영 및 주변지역지원 등에 관한 조례 (이하 ‘이 사건 조례’라 한다 ) 부칙 (2016. 12. 30. 조례 제3363호) 제2조, 구 이 사 건 조례 (2016. 12. 30. **** 조례 제3363호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 이 사건 조례’라 한다 ) 제13 조 제2항, 제3항, 이 사건 조례 시행규칙 제2조 제3항에 따라 주변 영향지역의 가구별로 현금 지원하기로 하였다. 그 과정에서 이 사건 협의체는 피고에 게, 세입자에게는 소유자에게 지급하는 금액의 50% 만을 지급하겠다는 의사를 표시하였 고, 피고는 이에 이견을 표명하지 않으며 이 사건 협의체에게 지원금을 지급하여 이를 분배하게 하였다. 이 사건 협의체는 2017. 5. 19. 지원금 지급 기준에 관한 정관 제6조 - 4 - 제4호를 개정하여 세입자에게는 소유자에게 지급하는 금액의 50% 만을 지급한다고 규 정하였고, 위의 기준에 따라 세입자인 원고에게는, 2018. 2. 14. 10,000,000원, 2018. 11. 12. 1,500,000원 총 11,500,000원(이하 ‘2017년도 분배금 ’이라 한다 )을 분배하였다. 위 금액은 이 사건 협의체가 원고와 같은 세입자가 아닌 소유자에게 지급한 금액의 50% 에 해당한다. 2) 피고는 2023. 11. 22. 다시 위와 같이 주민지원기금의 출연금 2,362,944,163원 을 주변영향지역의 가구별로 현금 지원하기로 하면서, 여전히 세입자에게는 이전 기준 에 따라 소유자에게 지급하는 금액의 50% 만을 지급하되, 이전과는 달리 이 사건 협의 체를 통하지 않고 직접 대상자에게 계좌이체의 방법으로 돈을 지급하기로 하였다. 이 에 따라 원고에게 지급될 것으로 산정된 금액은 12,055,837원(이하 ‘2023년도 분배금’ 이라 한다 )이다 . 피고는 원고 외의 나머지 대상자에게는 원고의 2024. 12. 11. 자 청구 취지 및 청구원인 변경신청서 부본이 피고에게 송달된 날인 2024. 12. 12. 전에 지원금 을 지급하였으나, 원고에 대해서는 이 사건 소송이 계속 중이라는 이유로 지급을 보류 하였다. 2. 원고의 주장 피고는 이 사건 협의체와의 협의 또는 이 사건 협의체의 정관에 따라 원고가 세입자 라는 이유로 원고에게 지급하여야 하는 2017년도 분배금과 2023년도 분배금을 소유자 에게 지급하는 금액의 50% 로 산정하였다. 그러나 세입자에게는 소유자에게 지급하는 금액의 50% 만을 지급하게 하는 이 사건 협의체의 정관이나 피고와 이 사건 협의체 사 이의 협의는 아무런 근거 없이 건물주와 세입자를 차별하여 선량한 풍속 기타 사회질 서에 위반되는 등 사회관념상 현저히 타당성을 잃은 것으로서 무효이다. - 5 - 따라서 피고는 원고에게 원고가 정당하게 지급받았어야 할, 2017년도 분배금의 2배 인 23,000,000원(= 2017년도 분배금 11,500,000원 × 2) 중 원고가 이미 지급받은 2017 년도 분배금 11,500,000원을 공제한 나머지 11,500,000원, 아직 지급받지 못한 2023년 도 분배금의 2배인 24,111,674원(= 2023년도 분배금 12,055,837원 × 2) 및 각 이에 대 한 지연손해금을 지급하여야 한다 . 3. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다 . 4. 이 사건 소 중 2017 년도 및 2023 년도 분배금 추가 청구 부분 (23,555,837원 및 그 중 11,500,000원에 대하여 2018. 11. 13. 부터의 지연손해금을 청구하는 부분과 나머 지 12,055,837원에 대하여 지연손해금을 청구하는 부분 )의 적법 여부에 관한 판단 가. 관련 법리 관계 법령의 해석상 급부를 받을 권리가 법령의 규정에 의하여 직접 발생하는 것 이 아니라 급부를 받으려고 하는 자의 신청에 따라 관할 행정청이 지급결정을 함으로 써 구체적인 권리가 발생하는 경우에는, 급부를 받으려고 하는 자는 우선 관계 법령에 따라 행정청에 급부지급을 신청하여 행정청이 이를 거부하거나 일부 금액만 인정하는 지급결정을 하는 경우 그 결정을 대상으로 항고소송을 제기하고, 취소 ·무효확인판결의 기속력에 따른 재처분을 통하여 구체적인 권리를 인정받은 다음 비로소 공법상 당사자 소송으로 급부의 지급을 구하여야 하고 , 구체적인 권리가 발생하지 않은 상태에서 곧 바로 행정청이 속한 국가나 지방자치단체 등을 상대로 한 당사자소송이나 민사소송으 로 급부의 지급을 소구하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2020. 10. 15. 선고 2020다 222382 판결 참조 ). - 6 - 나. 판단 직권으로 이 부분 소의 적법 여부를 보건대, 기초사실 및 관계 법령에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정에 비추어 보면 , 이 사건 시설의 주변영향지역 거주 주민을 위하여 조성된 주민지원기금을 지급받을 권리는 법령의 규정에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라 피고가 지급결정을 함으로써 구체적인 권리가 발생한다고 봄이 타당하다. 그러나 원고가 피고로부터 이 부분 소로써 지급을 구하는 금액과 관련하여 어떠한 결 정을 받았다고 볼 만한 아무런 자료가 없다 . 원고의 주장대로 세입자에게는 소유자에 게 지급하는 금액의 50% 만을 지급하게 하는 이 사건 협의체의 정관이나 피고와 이 사 건 협의체 사이의 협의가 무효라고 가정하더라도, 원고가 피고를 상대로 2017년도 분 배금이나 2023년도 분배금의 각 2배에 해당하는 돈의 지급을 구할 수 있는 구체적인 권리를 보유하고 있다고 할 수 없다 . 이와 같이 원고에게 이 부분 소와 관련하여 어떠 한 구체적인 권리가 발생하였다고 보기 어려우므로, 이 부분 소는 부적법하다. ① 폐기물시설촉진법 제21 조 제1항, 제22 조 제1항에서는 ‘폐기물처리시설 설치 기관은 주변영향지역의 주민을 지원하기 위하여 주민지원기금을 조성하여야 하고 , 그 주민지원기금은 주변영향지역 주민의 소득 향상 및 복리 증진을 지원하기 위한 사업에 사용하여야 한다 .’ 고 규정한다. 같은 법 제22 조 제2항, 제3항, 같은 법 시행령 제27 조 제1항은 ‘그 지원사업의 종류와 금액은 직접 영향권과 간접영향권별로 달리할 수 있고 지원은 주변영향지역의 주민이나 가구별로 할 수 있는데, 폐기물처리시설 설치기관은 그 지역의 여건과 주민지원기금의 규모 등을 고려하여 가구별로 지원하거나 지원사업 을 실시하되, 가구별 지원규모와 지원사업의 종류 및 규모는 지원협의체와 협의하여 결정하여야 한다 .’ 고 규정한다. 나아가 구 이 사건 조례도 ‘시장은 주변영향지역의 주민 - 7 - 또는 가구에 대하여 지원을 하고자 하는 경우에는 그 지역의 여건과 주민지원기금의 규모 등을 고려하여 지원사업을 지원협의체와 협의하여 결정하여야’ 하며 (제13 조 제1 항), ‘시장은 주변영향지역지원은 영 제27 조제 2항의 규정에 의하되, 가구별 지원규모· 지원사업의 종류 및 규모 등을 고려하여 가구별 지원이 특히 필요하다고 인정하는 경 우에는 가구별로 지원할 수 있다 ’( 제13 조 제2항)고 규정 3) 한다 . 주민지원기금에 관한 관 계 법령에서는 그 지원 금액 및 지원사업의 내용을 ‘지원협의체와 협의하여 결정 ’하도 록 정할 뿐이고, 관계 법령의 내용만으로는 가구별로 지급될 주민지원기금의 구체적인 금액 등의 권리 내용이 곧바로 도출되지 않는다. ② 소유자와 세입자에 대한 지원금액의 차이는 피고와 이 사건 협의체가 협의를 통해 정한 기준일 뿐 관계 법령을 통해 규정된 것이 아니다. 나아가 주민지원기금을 조성하고 지원사업을 실시하는 주체는 폐기물처리시설 설치기관인 피고이고, 피고는 가구별 지원규모와 지원사업의 종류 및 규모를 이 사건 협의체와 협의하여 결정할 수 있으므로, 피고의 최종적인 주민지원기금 지급 결정전까지는 이 사건 협의체와 협의를 통해 위 기준이 변경될 가능성이 있다 . ③ 피고는 년도별로 주민지원기금의 규모를 정하여 두고 , 이를 지원금 지급 대 상자로 지정된 각 가구별 분배율에 따라 나누어 지급하는 방법으로 지원사업을 운영하 므로 , 최종적인 대상자 수 및 각 가구별 분배율에 따라 구체적인 가구별 지원 금액이 달라진다. 그런데 관계 법령에는 주민지원기금 지급 대상자 선정의 기준 시점 , 선정 방 법, 대상자로 지정된 각 가구별 분배율 등에 관한 기준이 따로 마련되어 있지 않다 . 주 민지원기금 지급 대상자가 피고에 대한 이 사건 주민지원기금 신청 및 피고의 지급 결 3) 현행 이 사건 조례 제21 조 제1항, 제2항 - 8 - 정 등의 절차와 관계없이 당연히 관계 법령에 따라 정해지는 사항이라고 보기 어렵다. 이에 의하면, 피고가 주변영향지역의 각 가구별로 주민지원기금을 지급하는 결정을 함 으로써 비로소 대상자 수 및 각 가구별 분배율이 확정된다고 보아야 하므로, 그 전까 지는 가구별 지원 금액을 구체적으로 산정할 수 없다 . 5. 2023년도 분배금의 지급 청구 부분에 관한 판단 기초사실에서 본 바에 의하면, 피고는 원고에 대한 2023년도의 주변영향지역에 관한 지원금으로 2023년도 분배금을 결정하였다고 할 것이므로, 2023년도 분배금에 있어서 는 원고에게 피고를 상대로 그 지급을 구할 수 있는 구체적인 권리가 발생하였다. 그 리고 피고가 원고 외의 나머지 대상자에게는 원고의 2024. 12. 11. 자 청구취지 및 청구 원인 변경신청서 부본이 피고에게 송달된 날인 2024. 12. 12. 전에 지원금을 지급한 사 실은 앞서 본 바와 같다 . 그러한 이상 이행기의 정함이 없는 2023년도 분배금 채무는 2024. 12. 12. 전에 성립하였고, 원고의 이행 청구가 있은 2024. 12. 12. 에는 이행기에 도달하였다. 한편 이 사건 소송이 계속 중이라는 사유는 원고에게 2023년도 분배금의 지급을 거절할 수 있는 사유가 되지 못한다. 따라서 피고는 원고에게 2023년도 분배금 12,055,837원 및 이에 대하여 이행기 도달 후인 2024. 12. 13. 부터 피고가 이 부분 이행의무의 범위를 다투는 것이 상당한 이 판 결 선고일인 2025. 4. 17. 까지는 민법이 정한 연 5% 의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12% 의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급 할 의무가 있다 . 6. 결론 그렇다면 이 사건 소 중 23,555,837원 및 그중 11,500,000원에 대하여 2018. 11. 13. - 9 - 부터의 지연손해금을 청구하는 부분과 나머지 12,055,837원에 대하여 지연손해금을 청 구하는 부분은 부적법하므로 각하하고, 원고의 나머지 청구는 위 인정 범위 내에서 이 유 있어 이를 인용하며 나머지는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한 다. 재판장 판사임현준 판사이건희 판사이동진 - 10 - 별지 관계 법령 ○ 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제17 조(주변영향지역의 결정ᆞ고시) ① 폐기물처리시설 설치기관은 제11 조의 3에 따른 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 대통령령으로 정하는 기간에 그 폐기물처리시설의 설치ᆞ운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역 (이하 “주변영향지역”이라 한다 )을 결정ᆞ고시하여야 한다 . ② 폐기물처리시설 설치기관은 제1항에 따라 주변영향지역을 결정ᆞ고시하려면 제17 조의 2에 따라 구성된 주민지원협의체(이하 “지원협의체”라 한다 )가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하고 , 그 결과를 수렴하여야 한다 . 다만 , 지원협의체가 주변지역의 환경상 영향조사가 필요하지 아니하다고 인정하는 경우에는 해당 조사를 생략하거나 관계 전문가의 검토의견서로 대체할 수 있다 . ③ 주변영향지역은 다음과 같이 구분한다 . 1. 직접 영향권 : 제2항에 따라 환경상 영향을 조사한 결과 인체ᆞ동물의 활동 , 농ᆞ축산물, 임산물 또는 수산물에 직접적으로 환경상 영향을 미칠 것으로 예상되어 지역주민을 이주 시킬 필요가 있다고 인정되는 지역 2. 간접 영향권 : 대통령령으로 정하는 범위의 지역으로서 제2항에 따라 환경상 영향을 조 사한 결과 환경상 영향이 미칠 것으로 예상되는 직접 영향권 외의 지역 . 다만 , 특히 필요 하다고 인정되는 경우에는 대통령령으로 정하는 범위 밖의 지역도 포함시킬 수 있다 . 제21 조(주민지원기금의 조성 ) ① 폐기물처리시설 설치기관은 주변영향지역의 주민을 지원하기 위하여 주민지원기금을 조성 하여야 한다 . ② 주민지원기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다 . 1. 폐기물처리시설 설치기관의 출연금 (出捐金 ) 제22 조(주민지원기금에 의한 주변영향지역의 지원 ) ① 제21 조에 따른 주민지원기금은 주변영향지역 주민의 소득 향상 및 복리 증진을 지원하기 위한 사업에 사용하여야 한다 . ② 제1항에 따른 지원사업의 종류와 금액은 직접 영향권과 간접 영향권별로 달리할 수 있다 . - 11 - ③ 제1항에 따른 지원은 주변영향지역의 주민이나 가구별로 할 수 있다 . ○ 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령 (2020. 12. 8. 대통령 령 제31238 호로 개정되기 전의 것) 제27 조(주변영향지역 지원 등) ① 폐기물처리시설 설치기관은 법 제22 조에 따른 지원을 하는 경우에는 그 지역의 여건과 법 제21 조에 따른 주민지원기금의 규모 등을 고려하여 가구별로 지원하거나 별표 3의 지원사 업을 실시하되, 가구별 지원 규모와 지원사업의 종류 및 규모는 지원협의체와 협의하여 결 정하여야 한다 . ② 제1항에 따른 지원을 하는 경우 직접 영향권 안의 주민에 대하여는 가구별로 지원할 수 있 고, 간접 영향권 안의 주민에 대하여는 공동사업의 형태로 지원하는 것을 원칙으로 하되 , 폐기물처리시설 설치기관이 가구별로 지원하는 것이 특히 필요하다고 인정하면 환경부장관 또는 수도권매립지관리공사의 장이 고시하거나 지방자치단체가 조례로 정하는 바에 따라 가구별로 지원할 수 있다 . ○ 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령 제20 조(간접 영향권의 범위 ) 법 제17 조제 3항제 2호에서 “대통령령으로 정하는 범위 ”란 폐기물매립시설의 부지 경계선으로부 터 2킬로미터 이내 또는 그 밖의 폐기물처리시설의 부지 경계선으로부터 300 미터 이내를 말한 다. 제27 조(주변영향지역 지원 등) ① 폐기물처리시설 설치기관은 법 제22 조에 따른 지원을 하는 경우에는 그 지역의 여건과 법 제21 조에 따른 주민지원기금의 규모 등을 고려하여 가구별로 지원하거나 별표 3의 지원사 업을 실시하되, 가구별 지원 규모와 지원사업의 종류 및 규모는 지원협의체와 협의하여 결 정하여야 한다 . ② 제1항에 따른 지원을 하는 경우 직접 영향권 안의 주민에 대해서는 가구별로 지원할 수 있 고, 간접 영향권 안의 주민에 대해서는 공동사업의 형태로 지원하는 것을 원칙으로 하되 , 폐기물처리시설 설치기관이 가구별로 지원하는 것이 특히 필요하다고 인정하면 폐기물처리 시설 설치기관인 환경부장관이 정하여 고시하거나 수도권매립지관리공사의 장이 환경부장 - 12 - 관의 승인을 받아 정하거나 지방자치단체가 조례로 정하는 바에 따라 가구별로 지원할 수 있다 . ○ 구 **** 폐기물처리시설 설치촉진 ·운영 및 주변지역지원 등에 관한 조례 (2016. 12. 30. **** 조례 제3363 호로 개정되기 전의 것) 제13 조(주변영향지역지원 등) ① 시장은 법 제22 조의 규정에 의하여 주변영향지역의 주민 또는 가구에 대하여 지원을 하고 자 하는 경우에는 그 지역의 여건과 주민지원기금의 규모 등을 고려하여 영 제27 조제 1항의 별표 3의 규정에 의한 지원사업을 지원협의체와 협의하여 결정하여야 한다 . ② 시장은 제1항의 규정에 의한 주변영향지역지원은 영 제27 조제 2항의 규정에 의하되 , 가구별 지원규모 ·지원사업의 종류 및 규모 등을 고려하여 가구별 지원이 특히 필요하다고 인정하 는 경우에는 가구별로 지원할 수 있다 . ③ 주변영향지역지원 등에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 규칙으로 정한다 . ○ **** 폐기물처리시설 설치촉진 ·운영 및 주변지역지원 등에 관한 조례 부칙 (2016. 12. 30. 조례 제3363 호) 제2조(경과조치 ) 제13 조 제2항과 관련하여 이 조례 시행일 이전 , 종합리싸이클링 조성 입지 선정 결과에 따 른 출연금 중 주민편익 노후 보장금은 현금 지급 불가의 예외로 한다 . ○ 구 **** 폐기물처리시설 설치촉진 ·운영 및 주변지역지원 등에 관한 조례 시행규칙 (2022. 11. 24. **** 규칙 제2241 호로 폐지되기 전의 것) 제2조(주변영향지역 지원대상 및 방법 등) ① 「**** 폐기물처리시설 설치촉진ᆞ운영 및 주변지역 지원 등에 관한 조례 」(이하 “조례 ” 라 한다 ) 제6조에서 시장이 주변지역에 대한 환경상 영향을 고려하여 설치 ·운영이 필요하 다고 인정되는 시설이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설로서 조례 제13 조에 따라 지원할 수 있다 . 3. 1일 처리능력 150 톤 이상인 음식물류 폐기물처리시설 ③ 조례 제13 조제 2항의 가구별 지원이 특히 필요하다고 인정하는 경우는 다음 각 호의 어느 - 13 - 하나에 해당하는 지역의 가구로 한다 . 2. 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령 」제20 조에 의거 간 접영향권으로 포함된 지역의 가구로 하되 , 해당지역의 마을 일부 편입시 마을전체 가구 를 포함한다.