도서관에서 소음을 내고 이용자들에게 욕설·폭언을 하여 질서를 어지럽힘

- 1 - 전 주 지 방 법 원 제 1-2행 정 부 판 결 사 건2025구합88 B, ****이용자영구적입관제한처분무효확인의소 원 고A 소송대리인 변호사 **** (소송구조) 피 고**** **** 변 론 종 결2026. 3. 19. 판 결 선 고2026. 4. 16. 주 문 1.피고가 원고에 대하여 한, 2023. 3. 31.자 **** 영구 입관제한 처분과 2024. 1. 24.자 **** 영구 입관제한 처분은 각 무효임을 확인한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 - 2 - 1. 당사자 사이에 다툼이 없는 사실 가. 2023. 3. 31.자 **** 영구 입관제한 처분(이하 ‘제1 처분’이라 한다) 1) 피고는 2023. 3. 31. “원고가 2023. 3. 1.부터 2023. 3. 30.까지 **** 열람실을 옮겨다니며 책상 및 칸막이를 치는 소음을 발생시켜 시험공부에 열중하는 다 수인에게 불만을 주고, 조용히 해달라고 부탁하는 이용자들에게 시비를 걸거나 욕설, 폭언을 하여 공포감을 조성하였다”는 이유로, **** 운영 관리 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제11조 제2호에 따라 원고가 위 도서관에 입관하는 것을 영구 적으로(2023. 3. 31.부터 무기한) 제한하겠다는 내용의 문서를 내부적으로 결재하였다. 2) 피고는 이후 원고가 2023. 3. 31., 2023. 4. 2., 2023. 4. 6. 등에 위 도서관에 입 관하려 하자 위 문서를 제시하며 원고의 입관을 거부하였다. 나. 2024. 1. 24.자 **** 영구 입관제한 처분(이하 ‘제2 처분’이라 한다) 1) 피고는 원고에 대하여, 2023. 9. 12. “원고에게 **** 입관제한에 통 지를 하였음에도 불구하고 그 이용자들에게 시비를 걸어 불안을 초래, 도서관 이용에 위해를 가하였다”는 이유로 이 사건 조례 제11조에 따라 위 도서관에의 입관을 제한한 다는 통지를 하였다가, 2024. 1. 9. 이를 직권취소한다는 내용의 통지를 하였다. 2) 피고는 이후 사전통지 절차를 거친 다음 2024. 1. 24. 다시 원고에 대하여, “원 고가 위 도서관에서 이용자와의 잦은 마찰과 욕설, 폭언 등으로 다른 이용자들에게 피 해를 주며, 다수의 민원을 유발한다”는 이유로 이 사건 조례 제11조에 따라 위 도서관 에의 입관을 제한한다는 제2 처분을 하였다. 2. 당사자들의 주장 가. 원고 - 3 - 1) 피고는 제1 처분을 함에 있어 처분의 사전 통지나 의견 청취, 이유 제시 등 행 정절차법이 정한 절차를 준수하지 않았다. 나아가 이 사건 조례 제11조는 영구적 입관 제한을 규정하지 않고, 원고에게는 처분 사유가 존재하지 않으며, 또한 처분의 내용도 지나치게 과중하므로, 제1 처분은 당연 무효이다. 2) 원고는 제2 처분과 관련한 소란을 피운 일이 없다. 나아가 위와 같이 이 사건 조례 제11조는 영구적 입관제한을 규정하지 않고, 처분의 내용도 지나치게 과중하므로, 제2 처분도 당연 무효이다. 나. 피고 1) 피고는 이 사건 소의 피고 적격이 없고, 이 사건 소는 제소기간이 도과하기도 하였으므로, 이 사건 소는 부적법하다. 2) 원고는 여러 차례에 걸쳐 ****과 ****에서 소란을 피웠다. 이에 따라 피고는 이 사건 조례 제11조에 기하여 적법하게 제1, 2 처분을 한 것이다. 3. 관계 법령 [별지] 관계 법령 기재와 같다. 4. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단 제1항에서 본 바와 같이 제1, 2 처분 1) 을 한 주체는 피고이고, 이는 관장의 입관제한 을 규정한 이 사건 조례 제11조에 따른 것이다. 그렇다면 그에 대한 무효확인소송에서 피고 적격을 갖는 자는 행정소송법 제38조 제1항, 제13조 제1항에 따라 피고이며 다른 행정청이 피고 적격을 가질 수는 없다. 나아가 행정소송법 제20조는 취소소송에서의 제소기간의 제한을 규정하나, 제38조 1) 제1 처분의 경우 입관제한에 관한 문서 자체는 내부결재에 그쳤지만, 피고가 원고에게 이를 제시하며 입관제한을 고지하고 퇴거를 요청한 이상, 처분이 있었던 것으로 봄이 상당하다. - 4 - 제1항은 무효확인소송에서의 준용 규정에서 제20조를 제외하고 있으므로, 이 사건 소 와 같은 무효확인소송에서는 제소기간의 제한이 적용되지 않는다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 모두 이유 없다. 5. 본안에 관한 판단 가. 쟁점의 정리 제2항에서 보는 바와 같이 원고는 제1, 2 처분의 하자로 절차적 하자와 실체적 하 자를 주장하고, 그중 실체적 하자에 있어서는 처분 사유 및 처분 근거의 부존재와 처 분의 과중함을 주장한다. 그런데 절차에 대한 하자는 원칙상 무효사유가 아니라 취소사유에 불과하고, 갑 제2, 5호증, 을 제1, 2, 4, 5호증의 각 기재에 의하면, 원고는 제1, 2 처분 무렵 **** ****과 ****에서 상당한 정도의 소란을 피워 도서관 이용객의 안전 및 질서유 지를 심각하게 저해한 사실이 인정되므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 따라서 아래에서는 처분 근거의 부존재와 이와 연관된 처분의 과중함에 관한 주장 을 살펴본다. 나. 처분 근거의 존부에 관한 판단 ****과 ****은 지방자치법 제161조 제1항, 도서관법 제29조 제1항 에 따라 설치된 공공시설(공공도서관)로 강학상 공물(행정주체에 의해 직접 공적 목적 에 제공된 물건)로 볼 수 있다. 이러한 공물에 대해서는, 권한과 의무를 가지고 공물을 관리하는 기관(공물관리청)이 공물의 유지·수선·보존, 장해의 방지·제거 등을 할 수 있 는 권한(공물관리권)을 갖는다. “공공시설의 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다”는 지방자치법 제161조 제2항과 “공공도서관은 공공도서관으로서 기능 - 5 - 을 수행하는 데 필요한 업무를 수행한다”는 도서관법 제32조 제6호의 규정은 이러한 공물관리권에 관한 내용으로 이해된다. 그런데 지방자치법 제28조 제1항은 “지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이 나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 규정하므로, 공물관리권이 조례 에만 근거하는 경우에는 기본적으로 공물관리의 목적, 즉 공물이 공물로서 본래의 기 능을 발휘할 수 있도록 하는 범위 내에서 행사되어야 하고, 이로써 직접 국민의 권리 를 제한하거나 의무를 부과하여서는 아니 된다. 물론 현실에서 공물에 대한 장해를 방 지·제거하고자 하는 경우, 예컨대 이 사건과 같이 공공도서관에서 상당한 정도의 소란 을 피워 도서관 이용객의 안전 및 질서유지를 심각하게 저해하는 자의 입관을 거절하 거나 퇴관을 명하려는 경우에는, 두 영역의 경계선을 명확하게 나누기 어려운 측면도 있다. 공공도서관이 공물로서 본래의 기능을 발휘하기 위한 입관 제한 내지 퇴거 조치 는 필연적으로 그 상대방의 사용권을 제한하는 결과를 초래하기 때문이다. 이러한 경 우에는 상대방이 받는 사실상의 불이익은 반사적인 것으로 보아 공공의 안전과 이익을 위하여 허용되는 공물관리권의 범위를 넓게 인정할 필요가 있고, 이에 관한 공물관리 청의 판단은 가급적 존중되어야 한다. 그러나 이때에도 그것이 공물관리의 목적을 벗 어나 상대방의 권리를 침해하는 정도에 이르러서는 아니 된다고 보아야 한다. 이 사건에 관하여 본다. 피고는 앞서 본 바와 같은 이유로 원고로 하여금 **** ****과 ****에의 출입을 영구적으로 제한하였다. 제1, 2 처분의 처분사유인 ‘도 서관 이용객의 안전 및 질서유지를 위한 필요성’ 자체는 인정될 수 있음은 앞서 본 바 와 같고, 앞서 든 증거에 의하면, 원고는 피고로부터 여러 차례에 걸쳐 경고를 받았음 - 6 - 에도 불구하고 계속하여 같은 행동을 반복하여 온 사실이 인정되므로, 어느 정도 범위 내에서는 원고의 장래 출입도 제한할 여지가 있었다. 그러나 역시 앞서 본 바와 같이 이러한 공물관리권은 공물이 공물로서 본래의 기능을 발휘할 수 있도록 하는 범위 내 에서만 행사되어야 하므로, 원고가 입관 제한을 당함으로써 받는 불이익 역시 어디까 지나 질서 유지를 위한 범위 내에서 불가피하게 발생한 상대적 효과로 인식될 수 있어 야 한다. 그런데 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 제1, 2 처분을 하면서 영구적인 입관 제한이 필요한지까지는 면밀하게 검토하지 않은 사실이 인정된 다. 이를 비롯한 제반 사정에 비추어보면, 제1, 2 처분은 주로 원고에 대한 제재에 주 안점을 두고 이루어진 것으로 보이고, 처분의 내용도 그렇게 해석할 수밖에 없다. 그 결과 원고로서는 어느 시점에 이르러 더 이상 공공도서관에서 소란을 피우지 않을 상 황이 되었다고 하더라도, 피고가 제1, 2 처분을 직권으로 취소하지 않는 한 **** B 도서관과 ****에 영원히 출입할 수 없다. 이는 공물관리의 범위를 넘어 원고의 권 리를 실질적으로 제한한 것인데, 피고가 그러한 조치의 근거로 드는 이 사건 조례 제 11조 제2호는 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 적법한 근거가 될 수 없다. 이 점을 지적하는 원고의 주장은 이유 있다. 다. 원고가 제1, 2 처분의 무효를 주장할 수 있는지 여부에 관한 판단 제1, 2 처분에는 위와 같은 하자가 있는데, 이는 처분 근거에 관한 것으로 중대한 하자인 점, 이 사건 조례 제11조 제2호는 원고의 권리를 제한할 근거가 될 수 없음이 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 명백한 점을 고려하면, 제1, 2 처분의 하자는 중대하고 명백하여 원고는 제1, 2 처분의 무효를 주장할 수 있다고 봄이 상당하다. 나아가 설령 제1, 2 처분의 하자가 명백한 것은 아니라고 하더라도, 원고가 **** - 7 - ****과 ****에 영구적으로 출입할 수 없는 상황에서 위법한 결과를 시정하지 않고 원고에게 불이익을 감수시키는 것은 권익구제 등의 측면에서 현저하게 부당하므 로(대법원 2009. 2. 12. 선고 2008두11716 판결의 취지 참조), 이러한 측면에서도 원고 는 제1, 2 처분의 무효를 주장할 수 있다. 6. 결론 그렇다면 원고의 청구는 모두 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판 결한다. 재판장 판사임현준 판사이건희 판사이동진 - 8 - [별지] 관계 법령 □ 행정소송법 제13조(피고적격) ① 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분등을 행한 행정청을 피고로 한다. 제20조(제소기간) ① 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. ② 취소소송은 처분등이 있은 날부터 1년을 경과하면 이를 제기하지 못한다. ③ 제1항의 규정에 의한 기간은 불변기간으로 한다. 제35조(무효등 확인소송의 원고적격) 무효등 확인소송은 처분등의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자 가 제기할 수 있다. 제38조(준용규정) ① 제9조, 제10조, 제13조 내지 제17조, 제19조, 제22조 내지 제26조, 제29조 내지 제31조 및 제33조의 규정은 무효등 확인소송의 경우에 준용한다. □ 지방자치법 제161조(공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다. ② 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다. □ 도서관법 제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한 다. - 9 - 제29조(공공도서관의 설치 등) ① 국가 또는 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국ᆞ공립 공공도서관을 설립ᆞ 육성하여야 한다. ③ 제1항에 따라 설립된 국ᆞ공립 공공도서관은 “도서관”이라는 명칭을 사용하여야 한다. 제32조(공공도서관의 업무) 공공도서관은 공중의 정보이용, 문화활동, 평생학습 등의 기능을 발휘할 수 있도록 다음 각 호 의 업무를 수행한다. 1. 공중을 위한 도서관자료의 수집ᆞ정리ᆞ보존 및 제공 2. 공중의 문화활동 및 평생학습에 필요한 프로그램의 제공 및 장려 3. 독서의 생활화를 위한 계획의 수립 및 실시 4. 다른 도서관과의 긴밀한 협력 및 도서관자료의 상호대차(相互貸借, 도서관 간에 도서관자 료를 서로의 이용자에게 빌려주는 것을 말한다) 5. 지역 특성에 따른 분관 등의 설립 및 운영 6. 그 밖에 공공도서관으로서 기능을 수행하는 데 필요한 업무 □ ****립도서관 운영 관리 조례 제11조(입관의 제한) 관장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 입관을 거절하거나 퇴관을 명할 수 있 다. 1. 감염병 환자, 만취자 2. 도서관 이용객의 안전 및 질서유지를 위하여 필요하다고 인정하는 자