농지 소유자가 콩나물 재배시설을 설치한 토지에 대해 관할관청이 농업경영에 이용하지 않는다고 보고 처분명령을 내렸다.

- 1 - 의 정 부 지 방 법 원 제 2 - 1 행 정 부 판 결 사 건2025구합 10258 농지처분명령취소 원 고A 소송대리인 변호사 **** 피 고**** 변 론 종 결2025. 6. 10. 판 결 선 고2025. 9. 30. 주 문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2024. 10. 16. 원고에 대하여 한 농지처분명령을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 - 2 - 가. 원고는 **** B 전 1,322㎡(이하 ‘이 사건 토지 ’라 한다 )의 소유자이다. 나. C은 이 사건 토지 지상에 조립식경량철골조 지붕재경량판넬조 동물 및 식물관련 시설 (주 1층 162 ㎡, 주1 1층 162 ㎡, 주2 1층 162 ㎡)인 버섯재배사(이하 ‘이 사건 버섯 재배사’라 한다 )를 신축하고 이에 대하여 2000. 12. 13. 건축물사용승인을 받았으며, 2001. 3. 6. 원고에게 이 사건 버섯재배사를 매도하여 원고는 2001. 3. 7. 소유권이전등 기를 경료하였다. 다. 원고는 이 사건 버섯재배사에서 콩나물재배시설을 설치하고 콩나물 재배 및 판 매업을 하고 있다 . 라. 피고는 2022년 9월경부터 11 월경 사이에 실시한 2022년도 농지이용실태조사에 서 원고가 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 않고 있다는 이유로 이 사건 토지를 처분대상농지로 결정하고, 2023. 4. 20. 원고에 대하여 처분기간 및 기한을 2023. 4. 20. 부터 2024. 4. 19. 까지 1년으로 정하여 이 사건 토지에 대하여 처분조치를 할 것을 통지하였다. 마. 원고가 이 사건 토지에 대하여 기한 내에 처분조치를 하지 않자 피고는 2024. 10. 16. 원고에 대하여 농지법 제11 조 제1항의 규정에 따라 이 사건 토지를 2024. 10. 16. 부터 2025. 4. 15. 까지 6개월 사이에 처분할 것을 명하는 이 사건 처분을 하였다. 바. 이 사건 토지는 D 명의로 콩나물 재배를 목적으로 한 농업경영체에 등록되어 있 다. [인정근거] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 내지 4호증 , 을 제2 내지 4호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 - 3 - 이 사건 토지는 공부상 지목만 농지일 뿐, 실질적으로는 20 년 이상 콩나물재배사 용 지로 사용되어 왔고 , 인근 지역은 농지와 건축물, 도로 등이 혼재되어 도시화가 진행 중인 도시지역 내 자연녹지지역에 해당하여 농지로서 원상회복할 필요성이 크지 않은 점, 반면 원고는 이 사건 토지 위에 약 3억 원을 투입하여 콩나물재배시설을 설치한 후 20 여 년간 콩나물 재배 및 판매업을 영위해왔는바, 이 사건 토지와 분리하여 해당 시설만을 철거하거나 위 토지만 처분하는 것은 사실상 불가능하므로 원고는 막대한 시 설비 손실 및 영업상 손해를 입게 되는 점, 원고가 이 사건 토지에 이 사건 버섯재배 사를 신축하기 전 피고 소속 담당 공무원에게 사전 문의한 결과 , 버섯재배사로 허가를 받으면 콩나물 재배도 가능하다는 답변을 받고 건축허가를 득하였던 점, 이후 20 여 년 간 피고로부터 어떠한 행정지도나 농업경영 미이용에 대한 지적을 받지 않았던 점, 이 사건 토지 중 약 400 ㎡는 20 여 년 전부터 현재까지 매년 농작물을 재배하여 농지의 용도로 실제 이용되고 있는 점, 원고가 운영 중인 콩나물재배시설은 농지법 제37 조 제 1항의 농지전용허가제한 사유에 해당하지 않으므로 현재도 농지전용허가 신청이 가능 하고 , 허가가 이루어진다면 더 이상 농지 처분명령의 사유도 존재하지 않게 되는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위반되거나 재량권을 일탈 ·남용한 것이 다. 3. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다 . 4. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단 앞서 든 증거에 갑 제7호증의 영상 , 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정에 비추어 볼 때, 피고가 이 사건 처분을 한 것이 비례의 원 - 4 - 칙에 반하여 재량권을 일탈 .남용하였다고 볼 수 없다 . 원고의 주장은 이유 없다 . ① 농지법상 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하고 , 공부상 지목이 ‘전’인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상 ‘농지 ’에 해당 하지 않게 되지만(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두6175 판결 등 참조 ), 농지의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복 이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당하 며, 농지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 적법한 절차 에 의하지 아니한 채 형질변경되거나 전용된 것이어서 어차피 복구되어야 할 상태이고 그 형태와 주변토지의 이용상황 등에 비추어 농지로 회복하는 것이 불가능한 상태가 아니라 농지로서의 성격을 일시적으로 상실한 데 불과한 경우라면 그 변경 상태가 일 시적인 것에 불과하다고 보아야 할 것인바(대법원 2007. 5. 31. 선고 2006두8235 판결 등 참조 ), 이 사건 토지의 실제 현황이 원래부터 농업경영에 활용하기 불가능한 것이라 거나 , 농지로서의 현상을 상실하여 농지로 회복하는 것이 불가능한 상태에 이르렀다고 볼 아무런 증거가 없으므로 이 사건 토지를 농지로서 원상회복할 필요성이 크지 않다 는 취지의 주장은 이유 없다 . ② 농지법에서 농지 소유자의 범위를 원칙적으로 자기의 농업경영에 이용하거나 이 용할 자로 제한하고 있는 취지는, 헌법상 경자유전의 원칙을 기초로 하여 농지의 효율 적 이용ᆞ관리를 통한 농업인의 경영안정을 도모하고 농업 생산성 향상을 통해 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전을 이루기 위함에 있다고 보아야 할 것인데, 이 사건 처분으로 원고가 입게 될 경제적 손실 등 원고가 내세우는 여러 사정들을 고 - 5 - 려하더라도, 앞서 본 농지법의 취지와 이를 통해 달성하려는 공익에 비추어 이 사건 처분으로 인해 원고가 입게 되는 불이익이 더 중하다고 볼 수 없다 . ③ 원고는 이 사건 토지 중 약 400 ㎡는 20 여 년 전부터 현재까지 매년 농작물을 재 배하여 농지의 용도로 실제 이용되고 있다고 주장하나, 갑 제7호증의 영상만으로는 이 를 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다 . 설령 원고의 주장과 같이 농지 의 용도로 이용되고 있다고 가정하더라도, 농지법 제10 조 제1항은 각 호에서 정한 사 유에 해당하는 경우 원칙적으로 ‘해당 농지 ’를 처분하여야 한다고 정하면서, 다만 농지 소유 상한을 초과하여 농지를 소유한 경우에 한하여 농지 소유 상한을 초과하는 면적 에 해당하는 농지에 대해서만 처분의무를 부과하고 있다 . 이에 비추어 보면 , 농지법 제 10 조 제1항에서 명시적으로 일부면적에 대한 처분의무를 규정하지 않은 농지법 제10 조 제1항 제1호의 경우 , 농지 중 일부만이 농업경영에 이용되지 않았다고 하더라도 해 당 농지 전체에 대해 처분의무가 부과되어야 한다고 봄이 타당하다. 따라서 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 토지 중 일부를 농업경영에 이용하지 않은 이상 , 농지법 제 10 조 제1항 제1호에 따라 ‘해당 농지 ’인 이 사건 토지 전부에 대해 처분의무가 부과되 는 것이고, 원고가 위 규정에 따른 농지처분의무기간 중 처분의무를 이행하지 않았고 이 사건 처분 당시를 기준으로 농지법 제12 조에서 정한 처분명령 유예사유에 해당하는 사정도 인정되지 않으므로, 피고는 농지법 제11 조 제1항에 따라 이 사건 토지 전부에 대해 농지처분명령을 부과할 수 있다 . ④ 원고는 이 사건 토지에 건축물을 신축하기 전 피고 소속 담당 공무원에게 사전 문의한 결과 버섯재배사로 허가를 받으면 콩나물 재배도 가능하다는 답변을 받았고, 이후 20 여 년간 피고로부터 어떠한 지적을 받지 않았으므로 이 사건 처분은 위법하다 - 6 - 는 취지로 주장하나 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 것이 전제되어야 하는바, 원고가 이 사건 토지에 건축물을 신축하기 전 피고 소속 담당 공무원에게 위 와 같은 답변을 받았음을 인정할 아무런 증거가 없다 . 설령 , 피고가 원고의 주장과 같 이 이 사건 토지를 농업경영 이외의 용도로 사용하였음을 알고 있었음에도 수년간 이 를 방치하여 왔다고 하더라도 그와 같은 사정만으로는 피고가 원고에 대하여 이 사건 토지를 농업경영 이외의 용도로 사용할 것을 허가하였다거나 이 사건 처분을 하지 않 을 것이라는 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수 없으므로, 신뢰보호의 원칙의 나머지 요건에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 원고의 위 주장 역시 이유 없다 . ⑤ 농림축산식품부 예규인 농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리 요령의 ‘VI. 처분의무 부과농지 등에 대한 사후관리’에서는 처분의무가 부과된 농지의 소유자가 농지전용 신청을 하는 경우에는 처분통지를 받은 농지소유자는 해당 농지를 반드시 처분하거나 이행강제금을 납부하여야 하므로 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 없어 농지전용심사기준(영 제33 조)에 맞지 않아 부동의 사유에 해당된다고 규정하 고 있다 . 따라서 원고가 농지전용허가 신청을 하여 허가를 받는다면 농지 처분명령의 사유가 존재하지 않으므로 취소되어야 한다는 원고의 위 주장 역시 이유 없다 . 5. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 , 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사장래아 - 7 - 판사최서은 판사이은명 - 8 - 별지 관계 법령 ■ 농지법 제10 조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분 ) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이 내에 해당 농지 (제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말 한다 )를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이 하는 세대원이 아닌 자, 그 밖에 농림축산 식품부령으로 정하는 자에게 처분하여야 한다 . 1. 소유 농지를 자연재해ᆞ농지개량ᆞ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기 의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장 (구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다 . 이하 이 조에서 같다 )ᆞ군수 또는 구청장이 인정한 경우 2. 농지를 소유하고 있는 농업회사법인이 제2조제 3호의 요건에 맞지 아니하게 된 후 3개월 이 지난 경우 3. 제6조제 2항제 2호에 따라 농지를 취득한 자가 그 농지를 해당 목적사업에 이용하지 아니 하게 되었다고 시장ᆞ군수 또는 구청장이 인정한 경우 4. 제6조제 2항제 3호에 따라 농지를 취득한 자가 자연재해ᆞ농지개량ᆞ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 그 농지를 주말ᆞ체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장 ᆞ군수 또는 구청장이 인정한 경우 4의 2. 제6조제 2항제 4호에 따라 농지를 취득하여 소유한 자가 농지를 제23 조제 1항제 1호에 따라 임대하거나 제23 조제 1항제 6호에 따라 한국농어촌공사에 위탁하여 임대하는 등 대 통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장ᆞ군수 또는 구청장이 인정한 경우 4의 3. 제6조제 2항제 5호에 따라 농지를 소유한 자가 농지를 제23 조제 1항제 1호에 따라 임대 하거나 제23 조제 1항제 6호에 따라 한국농어촌공사에 위탁하여 임대하는 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나, 이용하지 아니하게 되었다고 시장ᆞ군수 또는 구청장이 인정한 경우 5. 제6조제 2항제 7호에 따라 농지를 취득한 자가 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 아니한 경우 5의 2. 제6조제 2항제 10 호마목에 따른 농림축산식품부장관과의 협의를 마치지 아니하고 농지 를 소유한 경우 - 9 - 5의 3. 제6조제 2항제 10 호바목에 따라 소유한 농지를 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하지 아니한 경우 6. 제7조에 따른 농지 소유 상한을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우 7. 자연재해ᆞ농지개량ᆞ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조제 2항에 따른 농업경영계획서 또는 주말ᆞ체험영농계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장ᆞ군수 또는 구청장이 인정한 경우 제11 조(처분명령과 매수 청구 ) ① 시장 (구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다 )ᆞ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나 에 해당하는 농지소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다 . 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조제 1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받아 농 지를 소유한 것으로 시장ᆞ군수 또는 구청장이 인정한 경우 2. 제10 조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 경우 3. 농업법인이 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률 」 제19 조의 5를 위반하여 부동산업 을 영위한 것으로 시장ᆞ군수 또는 구청장이 인정한 경우 제12 조(처분명령의 유예 ) ① 시장 (구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다 . 이하 이 조에서 같다 )ᆞ군수 또는 구청장은 제 10 조제 1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11 조제 1항에 따른 처 분명령을 직권으로 유예할 수 있다 . 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결 한 경우 ② 시장ᆞ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유 예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처 분명령을 하여야 한다 . ③ 농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10 조제 1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다 . 제37 조(농지전용허가 등의 제한 ) ① 농림축산식품부장관은 제34 조제 1항에 따른 농지전용허가를 결정할 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다 . 다만 , 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 」에 따른 도시지역ᆞ계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지 - 10 - 는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있 다. 1. 「대기환경보전법」 제2조제 11 호에 따른 대기오염물질배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설 2. 「물환경보전법」 제2조제 10 호에 따른 폐수배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설 3. 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 ■ 농지법 시행령 제33 조(농지전용허가의 심사 ) ① 시장ᆞ군수 또는 자치구구청장은 제32 조제 1항에 따라 농지전용허가신청서 등을 제출받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨 부하여 그 제출받은 날(제3항에 따라 신청서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보 완 또는 보정이 완료된 날을 말한다 )부터 10 일 이내에 시ᆞ도지사에게 보내야 하며 , 시ᆞ 도지사는 10 일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 제출해야 한다 . 1. 법 제32 조 (농업진흥지역의 농지인 경우에 한한다 ) 및 법 제37 조에 위배되지 아니할 것 2. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있을 것으로 인정될 것 가. 시설의 규모 및 용도의 적정성 나. 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 도로ᆞ수도 및 하수도의 설치 등 해당 지역의 여 건 3. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지의 면적이 전용목적사업의 실현을 위 하여 적정한 면적일 것 가. 「건축법 」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우에는 건 폐율 등 「건축법 」의 규정 나. 건축물 또는 공작물의 기능ᆞ용도 및 배치계획 4. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것 가. 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부 나. 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도 다. 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지 의 여부 - 11 - 라. 해당 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부 마. 해당 농지의 전용으로 인하여 농지축 (農地築 )이 절단되거나 배수가 변경되어 물의 흐 름에 지장을 주는지의 여부 5. 해당 농지의 전용이 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 없을 것. 다만 , 그 피해가 예상되는 경우에는 다음 각 목의 사항 등을 고려할 때 그 피해방지계획 이 타당하게 수립되어 있을 것 가. 해당 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지ᆞ변경을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적절성 나. 해당 농지의 전용이 토사의 유출 , 폐수의 배출 , 악취ᆞ소음의 발생을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적절성 다. 해당 농지의 전용이 인근 농지의 일조ᆞ통풍ᆞ통작(通作 )에 현저한 지장을 초래하는 경우 그 피해방지계획의 적절성 6. 해당 농지의 전용이 용수의 취수를 수반하는 경우 그 시기ᆞ방법ᆞ수량 등이 농수산업 또는 농어촌생활환경유지에 피해가 없을 것. 다만 , 그 피해가 예상되는 경우에는 그 피해 방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것 7. 사업계획 및 자금조달계획이 전용목적사업의 실현에 적합하도록 수립되어 있을 것 8. 농지를 전용하려는 자가 그 전용목적사업을 수행하는 것이 「농어업경영체 육성 및 지원 에 관한 법률 」 등 관련 법령에 저촉되지 않을 것 9. 농지를 전용하려는 자가 농지 소유자로부터 사용권을 제공받은 경우에는 그 사용권 제공 이 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률 」 등 관련 법령에 저촉되지 않을 것 ② 농림축산식품부장관은 제1항에 따른 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허 가를 하여서는 아니 된다 . ③ 시ᆞ도지사 및 시장ᆞ군수 또는 자치구구청장이 제2항에 따라 심사하는 경우 신청인이 제 출한 서류에 흠이 있으면 지체 없이 보완 또는 보정에 필요한 상당한 기간을 정하여 신청 인에게 보완 또는 보정을 요구하여야 한다 . 이 경우 보완 또는 보정의 요구는 문서ᆞ구술 ᆞ전화 또는 팩스로 하되 , 신청인이 특별히 요청하는 때에는 문서로 하여야 한다 . ④ 시ᆞ도지사 및 시장ᆞ군수 또는 자치구구청장은 신청인이 제3항에 따른 보완 또는 보정을 요구한 기간에 이를 보완 또는 보정하지 아니하는 때에는 신청서류를 반려할 수 있다 . ■ 농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령 VI. 처분의무 부과농지 등에 대한 사후관리 1. 법 제10 조 및 제11 조에 따라 처분의무 (처분명령 포함 )가 부과된 농지 - 12 - 가. 농지처분의무가 부과된 상태에서 농지의 소유자 (세대원 포함 )가 농지전용허가(신고 ·협 의) 신청 시 농지처분의무제도의 도입 취지에 비추어 농지전용을 허가하게 되면 해당 토지는 농작물의 재배에 활용할 수 있는 농지가 아니므로 농지상태로의 처분이 불가 능하여 이를 허가해선 안된다 . 또한 , 처분의무가 부과된 농지의 소유자 (세대원 포함 )가 농지전용 신청을 하는 경우에는 처분통지를 받은 농지소유자는 해당 농지를 반드시 처분 하거나 이행강제금을 납부하여야 하므로 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 없 어 농지전용심사기준(영 제33 조)에 맞지 않아 부동의 사유에 해당된다 . 다만 , 해당농지가 처분의무를 부과 받은 농지소유자의 의사와 관계없이 도로 등 공공 시설로 수용된 경우에는 다음과 같이 처리 한다 . - 농지처분의무 또는 명령이 부과되어 그 기간이 경과되지 않은 경우에는 해당 처분 을 철회 - 처분의무 및 명령 기간이 경과하여 이행강제금이 이미 부과된 경우에는 그 부과금 액에 한하여 이를 징수 . 끝.