공익사업으로 건물이 철거되자 이축권을 근거로 개발제한구역 내 토지에 공유보관시설 신축을 추진하여 행위허가와 건축변경허가를 받아냄

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2026구합50197 건축허가처분취소 원 고**** A 피 고**** 피고 보조참가인B 변 론 종 결2026. 6. 25. 판 결 선 고2026. 7. 9. 주 문 1. 피고가 피고 보조참가인에게 한 2025. 10. 16.자 개발제한구역 행위허가 및 2025. 11. 6.자 건축변경허가를 모두 취소한다. 2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이 부담하고, 나머지는 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 피고 보조참가인의 이축권에 근거한 건축허가 및 개발제한구역 행위허가의 경위 1) 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 20xx. x. xx. 개발제한구역 내에 있는 서울 도봉구 **** D 대 13㎡, E 대 20㎡(이하 ‘종전 토지’라 한다)와 그 지상 경량판넬 지붕 세멘블럭조 단층 무허가.미등기 건물(이하 ‘종전 건물’이라 한다)을 매수하여, 20xx. xx. xx. 종전 토지에 관한 소유권이전등기를 마쳤으며, 종전 건물을 임대하여 임 차인이 그곳에서 ‘****’이라는 상호로 일반음식점을 운영하고 있었는데, 20xx. x. xx. 서울특별시장이 시행한 공익사업인 ‘****’를 위해 종전 토지가 수용되고 종 전 건물이 철거되었다. 이에 참가인은, 자신이 개발제한구역 내의 다른 토지에서 ｢개발 제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(약칭: 개발제한구역법) 제12조 제1항에 따른 토지의 형질변경과 건축물의 신축 등 개발행위를 쉽게 허가받을 수 있는 법적 지 위(이른바 ‘이축권’)를 가지게 되었다고 생각하였다. 2) 참가인은 20xx. x. xx. 개발제한구역 내에 있는 서울 도봉구 **** H 전 317㎡(이 하 ‘참가인 토지’라 한다)을 매수하여 20xx. x. xx. 소유권이전등기를 마친 다음, 20xx. xx. x. 피고(건축과)로부터 참가인 토지에 2층 규모의 건축물 1개동[용도 제1종 근린생 활시설(소매점) 및 단독주택, 건축면적 169.32㎡, 연면적 225.72㎡, 건폐율 53.41%, 용 적률 71.21%, 높이 8.8m]에 관한 건축법상 건축허가를 받았다(이하 ‘이 사건 최초 건축 허가’라 한다). 당시 참가인은 위와 같은 건물 신축을 위한 토지형질변경을 위하여 20xx. x. x. 피고(공원여가과)에게 이축권에 근거하여 개발제한구역법상 행위허가를 신 청하였는데, 피고(공원여가과)는 20xx. x. xx. 피고(건축과)가 건축법 제12조 제1항에 - 3 - 따라 개최한 건축복합민원 일괄협의회 절차에서 ‘토지형질변경을 위해서 참가인이 착 공 전 농지보전부담금 1,585만원을 납부하여야 한다는 점에 외에는 참가인의 사업계획 에 개발제한구역법상 저촉사항이 없어 건축허가에 이의 없다’는 협의의견만을 제시하 였을 뿐, 참가인에게 개발제한구역법상 행위허가를 정식으로 발급하지 않았다. 그런데 도 피고(건축과)는 위와 같은 협의절차를 통해 개발제한구역법상 행위허가가 이루어진 것이라고 간주하고 이 사건 최초 건축허가를 발급하였다. 3) 참가인은 이 사건 최초 건축허가를 받은 대로 건축공사에 착수하지 않다가, 20xx. xx. x. 피고(건축과)에게 참가인 토지에 1층 규모의 건축물 1개동[용도 제2종 근린생활 시설(공유보관시설), 건축면적 및 연면적 190.08㎡, 건폐율 및 용적률 59.96%, 높이 10.2m]에 관한 건축법상 건축허가사항 변경(설계변경) 허가신청을 하였고, 같은 날 피 고(공원여가과)에도 위와 같은 건물 신축을 위한 토지형질변경을 위하여 개발제한구역 법상 행위허가를 신청하였다. 이에 피고(공원여가과)는 20xx. xx. xx. 참가인에게 참가 인의 건물 신축을 위하여 참가인 토지 317㎡의 형질변경을 허가하는 내용의 행위허가 (을나 제14호증)를 발급하였다(이하 ‘이 사건 행위허가’라 한다). 이후 피고(건축과)는 20xx. xx. x. 참가인의 신청대로 건축법상 건축허가사항 변경(설계변경) 허가를 발급하 였으며(이하 ‘이 사건 건축변경허가’라 한다), 참가인은 20xx. xx.경부터 토지형질변경 및 건축 공사에 착수하였다. 나. 원고의 지위 1) 원고는 조합원의 주거복지 증진을 위하여 자주적.자립적.자치적 조합 활동을 통해 합리적인 가격으로 임대주택을 제공하는 것을 목적으로 ｢협동조합 기본법｣에 따 라 20xx. x. xx. 설립된 협동조합 법인으로서, ｢서울특별시 공동체주택 활성화 지원 등 - 4 - 에 관한 조례｣에 따라 서울특별시로부터 인증.지원을 받아 20xx. x. xx. 서울 도봉구 **** I 대 344㎡(이하 ‘원고 토지’라 한다)와 그 지상 3층, 12세대 규모의 다세대주택을 매수하여 20xx. x. xx. 소유권이전등기를 마친 다음, 8세대는 조합원에게, 4세대는 조합 원의 자녀 등 가족에게 제공하여 ‘서울형 공동체주택’을 운영하고 있다. 2) 원고 토지와 참가인 토지는 서로 접해 있는데, 참가인 토지는 J산 일대의 자연녹 지지역 및 개발제한구역의 끝자락에 위치해 있고, 원고 토지부터 제1종 일반주거지역 이 시작된다. 원고 토지에서 서쪽 방향으로 J산을 조망할 수 있고, 원고 토지와 J산 사 이에 조망을 가리는 다른 지형지물은 없는데, 원고의 토지의 바로 서쪽에 접한 참가인 토지에 건물이 신축될 경우 J산 조망을 가리게 된다. 3) 참가인이 20xx. xx.경 건축공사에 착수하자 그 무렵 비로소 원고는 이 사건 건축 변경허가의 존재를 알게 되어 20xx. x. xx. 이 사건 취소소송을 제기하였다. 이 법원의 20xx. x. xx.자 임시 집행정지결정 및 20xx. x. xx.자 집행정지결정으로 피고가 즉시 참 가인에게 공사중지명령을 내림에 따라 20xx. x. xx.경 공사가 중단되었고, 공사 중단 당시를 기준으로 바닥 콘크리트 공사까지만 이루어진 상태이다. [인정근거] 갑 제1~18호증, 을가 제1~20호증, 을나 제1~20호증, 변론 전체의 취지 2. 원고적격 인정 여부 가. 관련 법리 1) 처분에 대한 취소소송은 처분의 효력을 다툴 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다(행정소송법 제12조 본문). 처분의 직접상대방이 아닌 제3자의 원고적격은 관계법 령에 제3자의 직접적.구체적 이익을 보호하는 법규가 있거나 또는 당해 개발사업의 시행으로 인하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받을 우려가 있음을 증명한 경우에 인정 - 5 - 될 수 있다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 참조). 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지 는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거 법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적.직접적.구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석 되는 경우까지를 말한다(대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두19496, 19502 판결 참조). 2) 헌법은 제35조 제1항에서 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”고 규정하고서, 같은 조 제3항에서 “국가는 주택개발정책등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있 도록 노력하여야 한다.”고 규정하여, 국민의 환경권 중에서도 주거환경에 특별한 의미 를 부여하고 있다. 건축법은 제58조에서 건축물을 건축하는 경우에는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(약칭: 국토계획법)에 따른 용도지역.용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따 른 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6m 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바 에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다고 ‘이격거리 제 한’을 규정하고 있고, 제61조 제1항에서 전용주거지역과 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조 등의 확보를 위하여 정북방향(正北方向)의 인접 대지경계선으로 부터의 거리에 따라 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다고 ‘높이 제한’을 규 - 6 - 정하고 있다. 이러한 이격거리와 높이 제한은 건축물에서 생활하는 사람들의 사생활과 조망권, 일조권 등 생활상 이익을 보호하기 위한 것으로서 모든 건축물에 관하여 일반 적으로 적용되는 규정이지만, 주택의 경우에는 쾌적한 주거환경의 조성.보호를 위해 더 큰 주의.고려가 이루어져야 한다. 국토계획법 제76조 제1항은 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ᆞ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규 정하고 있고, 그 위임에 따른 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제1호~제4호에서는 주 거지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 용도를 구체적으로 제한하고 있는데, 이는 쾌 적한 주거환경을 조성.보호하기 위함이다. 3) 이처럼 건축법령과 국토계획법령은 헌법 제35조 제3항을 구체화한 결과로서 쾌적 한 주거환경을 조성.보호하기 위해 여러 가지 제도를 규정하고 있고, 특히 ‘주택 거주 자’와 ‘인접 대지 소유자’의 이익을 특별히 보호하고 있으므로, ‘인접 대지에 위치한 주 택 거주자’가 개발행위로 인하여 주거환경이 훼손될 우려가 있다고 주장하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 개발행위를 허가하는 처분을 다툴 법률상 이익을 인정함이 타 당하다. 해당 처분이 실제로 관계법령에서 정한 세부적 허가기준을 위반하였거나 재량 권을 일탈.남용하여 위법한지 여부는 본안에서 심리.판단할 사항이다. 나. 이 사건 원고에 관한 판단 1) 이 사건 건축변경허가를 받은 참가인의 건축계획에 의하면, 참가인은 개발제한구 역 내에 있는 참가인 토지에 인접 대지경계선으로부터 관계법령상 최소한의 이격거리 인 0.5m만을 띄우고 높이 10.2m의 제2종 근린생활시설(공유보관시설)을 건축할 예정인 데, 그대로 건축이 이루어질 경우 원고가 운영하는 공동체주택 거주자들의 J산을 바라 - 7 - 볼 수 있는 조망권이 중대하게 제한되고, 그 공유보관시설에(을나 제20호증에 의하면 이삿짐 등을 임시로 보관하는 여러 규격의 임대공간 64칸 이상이 설치될 예정이다) 수 시로 이용자들과 화물차량이 출입함에 따라 주거의 평온이 중대하게 훼손될 것임을 넉 넉히 추단할 수 있다. 특히 원고가 운영하는 공동체주택은 번잡한 도심지역이 아니라, 자연녹지지역 및 개발제한구역과 맞닿아 있는 제1종 일반주거지역의 끝자락에 위치하 고 있는데, 이는 원고와 공동체주택 거주자들이 교통편리 등과 같은 생활상 이익보다 는 주거의 평온을 보다 중시하여 입지를 선정한 결과라고 보인다. 2) 만일 자연녹지지역 및 개발제한구역인 참가인 토지에 위와 같은 건축이 이루어질 경우 공동체주택의 주거환경에 중대한 영향이 초래되는 것이므로, 공동체주택 거주자 들은 ‘인접 대지에 위치한 주택 거주자’로서 이 사건 변경허가가 관계법령에서 정한 세 부적 허가기준을 위반하였거나 재량권을 일탈.남용하여 위법한지 여부에 관하여 법원 의 본안심리를 받을 법률상 이익이 있다. 이 사건 원고의 경우 공동체주택 거주자(자연 인)는 아니지만, 해당 공동체주택을 소유.운영하고 있고, 원고의 조합원과 그 가족들 인 거주자들을 대표하여 이 사건 소송을 제기한 것이므로, 공동체주택 거주자들과 마 찬가지로 원고적격을 인정함이 타당하다. 3. 각 처분의 위법 여부 가. 관계 법령: 별지와 같다. 나. 관련 법리 1) 건축물의 건축은 건축주가 그 부지를 적법하게 확보한 경우에만 허용될 수 있다. 여기에서 ‘부지 확보’란 건축주가 건축물을 건축할 토지의 소유권이나 그 밖의 사용권 원을 확보하여야 한다는 점 외에도 해당 토지가 관계 법령상 건축물의 건축이 허용되 - 8 - 는 법적 성질을 지니고 있어야 한다는 점을 포함한다. 토지는 그 토지의 용도(지목)에 적합하게 이용되어야 한다. 어떤 토지를 그 지목과 달리 이용하기 위해서는 해당 토지 의 용도를 적법하게 변경하기 위하여 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위(토지 형질변경) 허가를 받아야 한다. 예를 들어 지목이 ‘전’인 토지에서 건축물을 건축하기 위해서는 건축법상 건축허가 외에도, 해당 토지의 용도를 건축물의 건축이 가능하게끔 적법하게 변경하기 위한 절차로서 국토계획법상 개발행위(토지형질변경) 허가를 받아 야 한다. 개발행위(토지형질변경) 허가를 통해 먼저 해당 토지의 용도(법적으로 허용된 이용가능성)를 적법하게 변경한 다음, ｢공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률｣ 제 81조에 따라 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결 참조). 2) 어떤 개발사업의 시행과 관련하여 여러 개별 법령에서 각각 고유한 목적과 취지 를 가지고 그 요건과 효과를 달리하는 인허가 제도를 각각 규정하고 있다면, 그 개발 사업을 시행하기 위해서는 개별 법령에 따른 여러 인허가 절차를 각각 거치는 것이 원 칙이다. 건축물의 건축은 건축법상 건축허가의 대상이기도 하지만(건축법 제11조 제1 항), 동시에 국토계획법상 개발행위허가의 대상이기도 하다(국토계획법 제56조 제1항 제1호). 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위허가는 각각 제도의 입법 목적. 허가기준.허가효과가 다르므로, 건축주가 건축물을 건축하기 위해서는 두 허가를 모 두 받아야 한다. 다만, 두 허가를 각각 별도로 신청하여야 하는 것이 아니라 건축법 제 11조 제5항 제3호, 국토계획법 제57조 제1항의 규정에 의하여 건축법상 건축허가절차 에서 관련 인허가 의제 제도를 통해 두 허가의 발급 여부가 동시에 심사.결정되도록 하여야 한다. 즉, 건축주는 건축행정청에 건축법상 건축허가를 신청하면서 국토계획법 - 9 - 상 개발행위(건축물의 건축) 허가 심사에도 필요한 자료를 첨부하여 제출하여야 하고, 건축행정청은 개발행위허가권자와 사전 협의절차를 거침으로써 건축법상 건축허가를 발급할 때 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가가 의제되도록 하여야 한다. 이 러한 특별한 규정이 있는 경우를 별론으로 하면, 통상의 관련 인허가 의제 제도는 절 차간소화를 도모함으로써 사업시행자의 이익이 되도록 만들어진 것이므로, 사업시행자 가 반드시 관련 인허가 의제 처리를 신청할 의무가 있는 것은 아니다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결 참조). 3) 개발제한구역은 당초에는 국토계획법의 전신인 구 도시계획법에 의해 규율되던 것이었는데 2000. 7. 1. 법률 제6241호로 개발제한구역법이 단행법률로 독립하여 제정 되었고, 국토계획법 제80조에서 개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한 구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다로 규정하였으므로, 개발제한구역법 제12조에 따른 행위허가는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가의 특별 규정에 해 당하고, 개발제한구역에서는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 대신에 개발제한 구역법 제12조에 따른 행위허가를 받아야 한다. 또한 개발제한구역법 제12조 제1항 제 1호는 행위허가의 대상으로 ‘건축물의 건축’과 ‘토지의 형질변경’을 각각 규정하고 있 고, 같은 조 제9항의 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] ‘허가 또는 신고의 세부기준’에서도 ‘건축물의 건축’에 관한 허가기준과 ‘토지의 형질변경’에 관한 허가기준을 따로 규정하고 있으므로, 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위허가 의 관계에 관한 위와 같은 법리는 개발제한구역에서 건축법상 건축허가와 개발제한구 역법상 행위허가의 관계에 관해서도 마찬가지로 타당하다. 예를 들어, 건축주가 개발제 한구역 내에 있는 지목이 ‘전’인 토지에서 건축물을 건축하기 위해서는 건축법상 건축 - 10 - 허가, 개발제한구역법상 행위(토지형질변경) 허가와 개발제한구역법상 행위(건축물의 건축) 허가를 각각 별도로 받아야 한다. 차이점은 건축법상 건축허가 시에 국토계획법 상 개발행위허가를 관련 인허가로서 의제처리할 수 있는 규정이 있는 반면(건축법 제 11조 제5항 제3호), 개발제한구역법상 행위허가를 관련 인허가로서 의제처리할 수 있 는 규정이 없다는 점이다(건축법 제12조 제1항의 위임에 따른 건축법 시행령 제10조 제1항 제18호는 건축복합민원 일괄협의회에서 협의할 수 있는 사항으로 개발제한구역 법상 행위허가를 규정하고 있으나, 건축복합민원 일괄협의회는 여러 관련부서간 협의 절차 진행을 촉진하기 위한 제도일 뿐 일괄협의를 거친 경우의 효과를 별도로 규정하 고 있지 않으므로, 관련 인허가의제 효과의 발생 여부는 건축법 제11조 제5항에 따라 판단하여야 하고, 개발제한구역법상 행위허가의 경우 관련 인허가 의제처리 규정이 없 으므로 개발제한구역법상 행위허가 담당 부서에서 자신이 밝힌 협의의견대로 별도로 행위허가를 발급하는 방식으로 업무처리를 하여야 한다). 이는 개발제한구역법상 행위 허가가 국토계획법상 개발행위허가보다 허가기준이 훨씬 엄격하므로, 행위허가절차가 보다 신중히 진행되어야 한다는 점과도 관련 있다. 4) 개발제한구역법에 의하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환 경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 지정.관리되는 개발제한구역에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축.용도변경, 토지의 형질변경 등과 같은 개발행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 및 그 위임에 따른 동 시행령 제13조 제1항 [별표 1], 제22조 [별표 2]에서 정한 요건 과 기준에 해당할 뿐만 아니라 개발제한구역 지정 목적과 그 관리에 위배되지 않는 특 별한 사정이 인정되는 경우에 한하여 예외적으로 허가를 받는 것이 가능할 뿐이다(대 - 11 - 법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조). 이러한 개발제한구역법상 행위허가 제도 는 사회적으로 유해한 행위를 억제하기 위한 것으로서 강학상 ‘예외적 승인’으로 분류 되며, 자연적 자유를 위험방지를 위하여 일단 금지하였다가 사전심사를 통해 위험이 없음이 확인되면 금지를 해제하는 강학상 ‘허가’와는 본질을 달리한다. 다. 이 사건 건축변경허가의 법적 성질 1) 건축법 제19조 및 개발제한구역법 제12조 제1항에 의하여 규율되는 ‘건축물의 용 도변경’이란 건축허가를 받은 대로 건축이 이루어지고 사용승인을 받아 사용하고 있는 건축물의 용도를 사후에 변경하는 것을 의미한다. 건축물의 용도에 따라 건축허가요건 이 다르므로, 용도변경절차에서는 새로운 용도의 건축물을 신축하는 경우와 마찬가지 로 새로운 용도를 기준으로 모든 허가요건이 다시 심사되어야 한다. 2) 이 사건 건축변경허가는, 비록 이 사건 최초 건축허가와 위치는 동일하지만, 참가 인이 제1종 근린생활시설(소매점) 및 단독주택 건축계획을 포기하고 제2종 근린생활시 설(공유보관시설)을 건축하는 내용으로 건축계획을 변경하여 허가를 받은 것으로서, 건 축법 제16조 제1항에 의하여 규율되는 ‘허가사항의 변경 허가’에 해당하고, 그 실질은 이 사건 최초 건축허가의 묵시적 철회와 동시에 제2종 근린생활시설(공유보관시설)에 관한 ‘신규 허가’ 발급에 해당한다. 따라서 이 사건 건축변경허가 절차에서는 제2종 근 린생활시설(공유보관시설)을 기준으로 모든 허가요건이 다시 심사되어야 한다. 건축법 제16조나 국토계획법 제56조 제2항에서는 허가사항 변경 허가 제도를 규율하고 있지 만, 개발제한구역법 제12조에는 허가사항 변경 허가 제도를 별도로 규정하고 있지 않 으므로 허가받은 사항을 변경하려는 경우에는 ‘신규 허가’를 받아야 한다. 라. 개발제한구역법상 행위허가기준 충족 여부 - 12 - 이 사건 행위허가에는 4가지 측면에서 명백한 하자가 있어 도저히 그 위법성을 용인 하기 어렵다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 1) 참가인에게 이축권이 인정되는지 여부 (가) 이른바 ‘이축권 제도’는 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공 익사업의 시행으로 인하여 기존 건축물이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 된 경우 에 예외적으로 개발제한구역 내에서 새로운 건축물을 건축하여 생활근거를 마련할 수 있도록 하려는 취지이지 재산상 이익을 부여하려는 취지는 아니다(대법원 1992. 5. 12. 선고 91누8128 판결 참조). ‘개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람’에 해당 하려면 공익사업의 시행으로 인한 철거 당시를 기준으로 개발제한구역 내에 있는 ‘기 존 주택’에서 실제 거주하고 있거나 또는 ‘기존 근린생활시설’에서 생업을 영위하고 있 어야 한다. 이축권은 재산권의 보상을 위한 것이 아니라, 재산권 보상만으로는 해소되 지 않는 생활상 불이익을 해소하기 위한 ‘생활보상’의 일종이다. 공익사업의 시행으로 생활근거를 상실하여 이주하게 된 경우가 아니라면, 이축권이 인정될 여지가 없다. 이 축권은 생활상 불이익을 입은 본인에게만 예외적으로 인정되며 전전양도가 허용되지 않으므로(대법원 2007. 2. 22. 선고 2006도8600 판결), 재산권 보장의 대상도 아니다. (나) 참가인의 경우 20xx년에 종전 토지와 종전 건물을 매수한 후 임대하여 임차인 으로 하여금 음식점을 운영하도록 하였을 뿐 자신이 직접 거주하거나 생업에 종사한 것이 아니므로, 단지 투자 목적으로 부동산을 매수하여 보유한 부재지주(不在地主)일 뿐이고 이축권 제도가 보호하고자 하는 ’생활근거를 상실한 사람‘에 해당한다고 볼 수 없다. (다) 참가인이 투자 목적으로 매수한 종전 토지와 종전 건물에 관해서는 20xx년경 - 13 - ****를 위해 수용.보상이 이루어졌다. 여기에서 더 나아가 참가인에게 이축권 을 인정하지 않는다고 해서 참가인의 재산권을 부당하게 제한.침해하는 것이라고 볼 수 없다. 2) 신축건물의 용도 (가) 공유보관시설은 종래의 건축법 시행령 [별표 1] ‘용도별 건축물의 종류’에 의하 면 ‘창고’로 분류되어 국토계획법 시행령 제71조 제1항에 의한 용도지역별 건축물의 용 도 제한 규제에 따라 도심이나 주거지 인근에서는 설치할 수 없었는데, 그 수요 증가 에 부응하여 2025. 8. 26. 대통령령 제35717호로 개정된 건축법 시행령 [별표 1] ‘용도 별 건축물의 종류’에 제4호 버.목을 신설하여 바닥면적의 합계가 1,000㎡ 미만의 공유 보관시설을 ‘제2종 근린생활시설’의 일종으로 용도를 새롭게 분류함으로써 도심과 주거 지 인근에서도 설치할 수 있도록 규제개혁이 이루어졌다. (나) 그러나 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호의 위임에 따라 개발제한구역 내에서 건축할 수 있는 건축물의 종류와 범위를 규정하고 있는 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 라.목은 개발제한구역 내에서 허용될 수 있는 근린생활시설의 종 류를 구체적으로 열거하고 있는데, 여기에는 제2종 근린생활시설(공유보관시설)이 포함 되어 있지 않다. 개발제한구역의 지정 목적과 개발제한구역 내 행위허가의 ‘예외적 승 인’으로서의 법적 성질을 고려하면, 건축법 시행령 제3조의5 [별표 1] 제4호에 규정된 제2종 근린생활시설에 해당한다고 하여 개발제한구역 내에서 당연히 건축이 허가될 수 있는 것이 아니라, 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 1] 제5호 라.목에서 구체적으 로 열거한 종류에 해당하여야 비로소 허가될 여지가 있을 따름이라고 보아야 한다. 또 한 개발제한구역법 시행령 [별표 1]에 의하면, 개발제한구역에서는 ‘창고’의 경우에도 - 14 - 실외체육시설의 부대시설로서 운동기구 보관창고, 가축.낙농.농수산물.농기계를 위 한 창고, 주민공동이용시설로서 협동조합이나 마을 공동으로 설치하는 창고만을 예외 적으로 설치할 수 있도록 규정하고 있다. (다) 따라서, 설령 참가인에게 이축권이 인정된다고 가정하더라도, 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 1] 제5호 라.목 1)에서 11)까지 열거된 근린생활시설의 건축만이 허가될 여지가 있을 뿐이고, 여기에 포함되지 않은 공유보관시설의 건축이 허가될 여 지는 없다. 3) 이축권에 근거한 토지형질변경의 면적제한 (가) 참가인 토지는 개발제한구역 내에 있고 지목이 ‘전’이므로 참가인이 이곳에 건 축물을 건축하기 위하여는 건축법상 건축허가를 받기 이전에 건축허용성을 부여받는 절차로서 개발제한구역법상 행위(토지형질변경) 허가를 받아야 한다. (나) 관련 인허가 의제처리를 통한 절차간소화는 개별 법률에 따른 인허가를 각각 받아야 한다는 원칙에 대한 예외이므로, 법률에 명시적 근거가 있는 경우에만 허용될 수 있다. 건축법 제11조 제5항 각 호는 건축허가절차에서 관계행정청과의 협의를 통해 의제처리를 받을 수 있는 관련 인허가의 종류를 열거하고 있으나, 거기에는 개발제한 구역법 제12조에 따른 행위허가는 포함되어 있지 않다. 따라서 참가인은 건축법상 건 축허가절차에서 개발제한구역법상 행위(토지형질변경) 허가를 의제처리를 받을 수 없 고, 별도로 관할 행정청에 개발제한구역법상 행위(토지형질변경) 허가를 받는 절차를 거쳐야 한다. 피고(건축과)는, 건축복합민원 일괄협의회 절차에서 피고(공원여가과)와 협의절차만을 거쳤을 뿐 피고(공원여가과)가 참가인에게 개발제한구역법상 행위허가를 정식으로 발급하지 않았음에도 불구하고, 위와 같은 협의절차를 통해 개발제한구역법 - 15 - 상 행위허가가 이루어진 것이라고 간주하고 이 사건 최초 건축허가를 발급하였다. 그 러나 참가인이 개발제한구역법상 행위(토지형질변경) 허가를 받았다는 의제효과는 법 적으로 발생할 여지가 없고, 따라서 피고(건축과)가 개발제한구역법상 행위(토지형질변 경)허가가 없어 적법한 부지가 확보되지 않은 상태에서 참가인에게 이 사건 최초 건축 허가를 발급한 것은 위법하다. 다만, 이 사건 건축변경허가가 이루어짐에 따라 이 사건 최초 건축허가는 묵시적으로 철회된 것이어서 더 이상 효력이 없다. (다) 개발제한구역법 제12조 제9항의 위임에 따른 동 시행령 제22조 [별표 2] ‘허가 또는 신고의 세부기준’ 제3호 가.목 2)는 ‘주택 또는 근린생활시설의 건축을 위하여 대 지를 조성하는 경우에는 기존면적을 포함하여 330㎡ 이하. 다만, 별표 1 제5호 다.목 다) ① 또는 같은 호 라.목 다)에 따라 공익사업의 시행으로 철거된 건축물을 신축하는 경우 해당 대지의 조성면적은 철거 당시의 대지면적까지로 할 수 있다.’ 라고 규정하고 있다[이 부분에 관해서도 아래 4)항에서 살펴보는 바와 같이 본문 규정과 단서 규정 사이의 해석이 다투어질 여지가 있으나, 이축권의 경우 단서 규정만이 적용되어 철거 당시의 대지면적을 상한으로 하여 토지형질변경을 허가하는 것만 허용된다고 봄이 타 당하다]. 여기에서 ‘철거 당시의 대지면적’이란 철거된 건축물에 관하여 적법하게 보유한 대지면적을 의미한다고 보아야 한다. 왜냐하면 ‘이축권 제도’는 개발제한구역 내에 생 활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행으로 인하여 기존 건축물이 철거됨에 따 라 생활근거를 상실하게 된 경우에 예외적으로 개발제한구역 내에서 새로운 건축물을 건축하여 생활근거를 마련할 수 있도록 하려는 취지이지 재산상 이익을 부여하려는 취 지는 아니고, 이축권을 인정하려면 철거된 건축물이 개발제한구역 지정 당시부터 있던 - 16 - 것으로서 철거 당시를 기준으로 적법한 건축물이어야 하며(대법원 2008. 6. 12. 선고 2006두12517 판결 참조), 대지를 적법하게 확보하지 못했다면 그 지상 건축물을 적법 한 건축물이라고 평가할 수 없기 때문이다. (라) 사실관계의 정리 ① 개발제한구역은 1971. 1. 19. 법률 제2291호로 전부개정된 구 도시계획법이 1971. 7. 20. 시행됨에 따라 그 무렵 처음으로 지정되었는데, 참가인의 종전 건물은 개 발제한구역 지정 전인 19xx년대 이전부터 존재한 오래된 건물이었다. 19xx. x.경 작성 된 ‘개발제한구역 건축물관리대장’(을가 제9호증)에는 종전 건물이 무허가건축물로서 건축면적이 97.3㎡(스레트지붕 블록조 주택 및 점포 93.9㎡, 변소 3.4㎡)로 조사.기록 되어 있는데, 19xx. x. xx. 법률 제1356호 건축법 제정법률 시행 당시에는 도시구역 내 에 건축하려는 경우에는 규모와 상관없이 건축허가대상이었고 도시구역 외에서는 연면 적이 200㎡ 이상이거나 2층 이상인 목조 이외의 건축물인 경우여야 건축허가대상이었 으므로, 참가인의 종전 건물은 신축 당시에 건축허가대상이 아니라 자유롭게 건축할 수 있었던 적법한 건축물로 보인다. 한편, 19xx. x. xx. 작성된 토지이동정리결의서 등 (을나 제1호증)에 의하면, 당시 구 **** D 토지의 지목은 ‘전’이고 면적은 10평이며, 구 **** K 토지의 지목은 ‘전’이고 면적은 20평이었는데, 두 필지에는 “오래된 구옥”이 있 어 그 지목을 현황인 ‘대’로 변경하게 되었다. ② 20xx년경 ‘****’에 따른 수용.보상을 위하여 사업시행자인 서울특별 시장의 위임을 받아 피고가 20xx. xx. x. 지장물을 조사한 결과(을가 제10, 11호증, 을 나 제12호증)에 의하면, 참가인의 종전 건물의 현황상 건축면적은 115㎡였고, 참가인 소유의 종전 토지 외에 인접한 시.구유지 3개 필지(서울특별시 소유의 **** L 도로 - 17 - 357㎡, M 도로 117㎡, 도봉구 소유의 N 구거 8184㎡)의 경계를 침범하여 82㎡를 차지 하고 있는 상황이었다. ③ 20xx년경 ‘****’의 사업시행자는 당초 사업구역 내에 편입되는 참가인 의 종전 토지와 그 지상 부분에 위치한 종전 건물의 일부에 관해서만 손실보상을 하려 고 하였으나, 참가인이 잔여건축물 보상을 청구하고 중앙토지수용위원회의 20xx. x. xx.자 이의재결(을가 제10, 11호증)에서 참가인의 청구를 인용함에 따라 사업시행자가 참가인의 종전 건물 전부에 관한 가격보상을 하게 되었고, 참가인의 종전 건물은 20xx. xx. xx. 전부 철거되었다. ④ 이상의 사정들을 종합하면, 참가인의 종전 건물의 개발제한구역 지정 당시의 대지면적은 30평(≒ 99.09㎡)이었고, 변소를 제외한 건물의 면적은 93.9㎡이었는데, 그 후 20xx. xx. x.까지 사이에 변소는 멸실되고 건물은 적어도 21.1㎡(= 115㎡ - 93.9㎡) 만큼 무단 증축되었으며, 그 대지였던 구 **** D 전 10평, 구 **** K 전 20평이 G를 개설하는 과정에서 일부 수용.분할되어 참가인의 종전 토지(**** D 대 13㎡, E 대 20 ㎡)가 된 것으로 보인다. (마) 결국, 20xx년에 종전 건물이 ‘****’를 위해 철거될 당시에 참가인이 적법 하게 소유한 대지는 33㎡에 불과했으므로, 설령 참가인에게 이축권이 인정된다고 가정 하더라도 피고는 참가인에게 이축권에 근거한 토지형질면적으로서 33㎡까지만 행위허 가를 할 여지가 있을 뿐이다. 만약 이축권에 근거한 토지형질변경 허용면적이 이축권 에 근거한 건축 허용면적을 충분히 활용하기에는 부족하다면, 개발제한구역에서 그 이 상의 토지형질변경을 시도할 것이 아니라 이미 조성된 대지를 구입.활용하여야 한다. 그런데도 피고(공원여가과)는 참가인 종전 건물의 ‘철거 당시의 대지면적’을 고려하지 - 18 - 않은 채 참가인 토지 327㎡에 관하여 이 사건 행위허가를 하였으므로, 이는 개발제한 구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제3호 가.목 2) 단서에서 규정한 이축권에 근거한 토지 형질변경의 면적제한을 위반한 것이어서 위법하다. 4) 이축권에 근거한 건축의 면적제한 (가) 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] ‘허가 또는 신고의 세부기준’ 제2호 나. 목은, 본문 1)에서는 ‘건폐율 60% 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 300% 이하로서 기존 면적을 포함하여 연면적 232㎡(지정 당시 거주자는 300㎡) 이하’ 라고 규정하고(이하 ‘본문 규정’이라 한다), 그 단서에서는 ‘별표 1 제5호 다.목 다) ① 또는 같은 호 라.목 다)에 따라 공익사업으로 인하여 철거된 건축물을 신축하는 경우 해당 건축물의 층수 및 연면적은 철거 당시의 건축물의 층수 및 연면적까지로 할 수 있다’ 라고 규정하고 있다(이하 ‘단서 규정’이라 한다). (나) 피고는, 단서 규정의 면적기준(이축권의 경우 철거 당시의 건축물의 연면적까지 로 할 수 있다)은 이축권의 경우 철거된 건축물의 연면적이 본문 규정의 면적기준(기 존 면적을 포함하여 연면적 232㎡ 이하)을 초과하는 경우에 예외적으로 철거된 건축물 의 연면적까지로 건축물의 신축을 허용할 수 있다는 취지이므로, 철거된 건축물의 연 면적이 본문 규정의 면적기준을 초과하지 않는 경우에는 본문 규정을 적용하여 연면적 232㎡의 범위 내에서 건축물의 신축을 허가할 수 있는 ‘재량’이 있는 것으로 해석하여 야 한다고 주장한다. (다) 그러나 단서 규정은 2016. 6. 30. 대통령령 제27299호 개발제한구역법 시행령 개정령에 의해서 신설된 것으로서, 그 개정이유서(을나 제3호증)에는 ‘이축권의 경우 종전에는 높이 3층 이하, 연면적 300㎡ 이하, 대지면적 330㎡ 이하로만 건축할 수 있 - 19 - 도록 하던 것을, 철거 당시의 층수, 연면적 및 대지면적까지 건축할 수 있도록 함’이라 고 설명하고 있는 점, 개발제한구역의 지정 목적과 개발제한구역 내 행위허가의 ‘예외 적 승인’으로서 법적 성질, 같은 [별표 2] 제1호 가.목에서 ‘개발제한구역의 훼손을 최 소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다’는 분명한 규정이 있는 점, ‘이 축권 제도’는 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행으로 인하여 기존 건축물이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 된 경우에 예외적으로 개발 제한구역 내에서 새로운 건축물을 건축하여 생활근거를 마련할 수 있도록 하려는 취지 이지 재산상 이익을 부여하려는 취지는 아닌 점 등을 종합하면, 이축권의 경우 단서 규정만이 적용되어 철거 당시의 건축물의 연면적을 상한으로 하여 건축물의 건축을 허 가하는 것만 허용된다고 봄이 타당하다. 앞서 2. 라. 3)항에서 살펴본 바와 같이, 종전 건물의 철거 당시의 적법한 건축면적은 93.9㎡였으므로, 설령 참가인에게 이축권이 인 정된다고 가정하더라도 참가인에게는 단서 규정에 의하여 연면적 93.9㎡까지만 건축이 허가될 여지가 있을 뿐이다. (라) 뿐만 아니라, 앞서 3. 나. 3)항에서 살펴본 바와 같이, 개발제한구역법 제12조 제1항 제1호는 행위허가의 대상으로 ‘건축물의 건축’과 ‘토지의 형질변경’을 각각 규정 하고 있고, 같은 조 제9항의 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] ‘허 가 또는 신고의 세부기준’에서도 ‘건축물의 건축’에 관한 허가기준과 ‘토지의 형질변경’ 에 관한 허가기준을 따로 규정하고 있으므로, 피고(공원여가과)가 참가인의 공유보관시 설 신축계획을 허가하고자 하였다면 참가인에게 개발제한구역 내에서의 행위(토지형질 변경) 허가와 개발제한구역에서의 행위(건축물의 건축) 허가를 각각 하였어야 한다. 그 런데 참가인 스스로 피고(공원여가과)에게 ‘토지형질변경에 관한 행위허가’만을 신청하 - 20 - 였을 뿐이고(을가 제16호증), 그에 따라 피고(공원여가과)는 20xx. xx. xx. 이 사건 행 위허가(을나 제14호증)에서 ‘면적 317㎡의 토지 형질변경’에 관해서만 허가하였을 뿐, ‘연면적 몇 ㎡의 건축‘에 관해서는 명시적으로 판단하지 않았으므로, 이 사건 행위허가 에 건축물의 건축에 관한 허가가 포함되어 있다고 볼 수 없다. 설령 피고(공원여과가) 가 임의로 본문 규정을 적용하여 참가인에게 명시적으로 ’연면적 190.08㎡의 건축‘을 허가하였더라도, 그것은 이축권에 의한 건축 면적제한 규정을 위반한 것이어서 위법하 다. 피고(공원여가과)가 개발제한구역에서의 행위(건축물의 건축) 허가를 별도로 하지 않았는데도, 피고(건축과)는 개발제한구역에서의 행위(건축물의 건축) 허가가 이루어져 ’연면적 190.08㎡의 건축‘이 허용된다는 전제에서 이 사건 건축변경허가를 하였으므로, 이는 이축권에 근거한 건축의 면적제한 규정을 위반한 것이어서 위법하다. 마. 소결론 1) 이 사건 행위허가는 참가인에게 이축권이 인정된다는 잘못된 전제 하에서 이루어 졌을 뿐만 아니라, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1]에 규정된 개발제한구 역 내 신축건물의 용도제한을 위반하였고, 동 시행령 제22조 [별표 2] 제3호 가.목 2) 단서에서 규정한 이축권에 의한 토지형질변경의 면적제한을 위반하였으므로, 위법함이 명백하여 취소되어야 한다. 2) 이 사건 행위허가가 위법하여 취소되면 참가인의 공유보관시설 신축계획은 그 부 지를 적법하게 확보하지 못하는 것이 되므로 이 사건 건축변경허가도 위법하게 된다. 또한 이 사건 건축변경허가는 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제2호 나.목 단서에 규 정한 이축권에 근거한 건축의 면적제한을 위반하였다는 점에서도 위법하므로 취소되어 야 한다. - 21 - 3) 어떤 행정처분을 위법하다고 판단하여 취소하는 판결이 확정되면 행정청은 취소 판결의 기속력에 따라 그 판결에서 확인된 위법사유를 배제한 상태에서 다시 처분을 하거나 그 밖에 위법한 결과를 제거하는 조치를 할 의무가 있음을 지적하여 둔다(행정 소송법 제30조, 대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두104 판결 참조). 4. 결론 그렇다면 이 사건 행위허가와 이 사건 건축변경허가는 위법함이 명백하므로 원고의 청구를 모두 인용하고, 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 참가인이 부담하고, 나머 지는 패소한 피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다. - 22 - [별지] 관계 법령 ◈ 건축법 제2조(정의) ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도 는 대통령령으로 정한다. 1. 단독주택 4. 제2종 근린생활시설 18. 창고시설 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ᆞ특별자치도지사 또는 시장ᆞ군수ᆞ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허 가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 ｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣ 제13조의2와 제14조에 따 라 관련 법률의 인ᆞ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 1. 제20조제3항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제56조에 따른 개발행위허가 4. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제86조제5항에 따른 시행자의 지정과 같은 법 제88 조제2항에 따른 실시계획의 인가 5. ｢산지관리법｣ 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2 에 따른 산지일시사용허가ᆞ신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 6. ｢사도법｣ 제4조에 따른 사도(私道)개설허가 7. ｢농지법｣ 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ᆞ신고 및 협의 8. ｢도로법｣ 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제52조제1항에 따른 도로와 다른 시설의 연결 허가 9. ｢도로법｣ 제61조에 따른 도로의 점용 허가 10. ｢하천법｣ 제33조에 따른 하천점용 등의 허가 11. ｢하수도법｣ 제27조에 따른 배수설비(配水設備)의 설치신고 12. ｢하수도법｣ 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고 13. ｢수도법｣ 제38조에 따라 수도사업자가 지방자치단체인 경우 그 지방자치단체가 정한 조 - 23 - 례에 따른 상수도 공급신청 14. ｢전기안전관리법｣ 제8조에 따른 자가용전기설비 공사계획의 인가 또는 신고 15. ｢물환경보전법｣ 제33조에 따른 수질오염물질 배출시설 설치의 허가나 신고 16. ｢대기환경보전법｣ 제23조에 따른 대기오염물질 배출시설설치의 허가나 신고 17. ｢소음ᆞ진동관리법｣ 제8조에 따른 소음ᆞ진동 배출시설 설치의 허가나 신고 18. ｢가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률｣ 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고 19. ｢자연공원법｣ 제23조에 따른 행위허가 20. ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣ 제24조에 따른 도시공원의 점용허가 21. ｢토양환경보전법｣ 제12조에 따른 특정토양오염관리대상시설의 신고 22. ｢수산자원관리법｣ 제52조제2항에 따른 행위의 허가 23. ｢초지법｣ 제23조에 따른 초지전용의 허가 및 신고 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고 한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거 나 특별자치시장ᆞ특별자치도지사 또는 시장ᆞ군수ᆞ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통 령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 허가 사항의 변경허가에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따 라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ᆞ특별자치도지사 또는 시장ᆞ군수ᆞ구청 장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도 를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설 군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위 군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한 다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ◈ 건축법 시행령 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) - 24 - 4. 제2종 근린생활시설 가. 공연장(극장, 영화관, 연예장, 음악당, 서커스장, 비디오물감상실, 비디오물소극장, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다)으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥 면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 나. 종교집회장[교회, 성당, 사찰, 기도원, 수도원, 수녀원, 제실(祭室), 사당, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다]으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합 계가 500제곱미터 미만인 것 다. 자동차영업소로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 미 만인 것 라. 서점(제1종 근린생활시설에 해당하지 않는 것) 마. 총포판매소 바. 사진관, 표구점 사. 청소년게임제공업소, 복합유통게임제공업소, 인터넷컴퓨터게임시설제공업소, 가상현실체 험 제공업소, 그 밖에 이와 비슷한 게임 및 체험 관련 시설로서 같은 건축물에 해당 용 도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 아. 휴게음식점, 제과점 등 음료·차(茶)·음식·빵·떡·과자 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설(너목 또는 제17호에 해당하는 것은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 300제곱미터 이상인 것 자. 일반음식점 차. 장의사, 동물병원, 동물미용실, ｢동물보호법｣ 제73조제1항제2호에 따른 동물위탁관리업 을 위한 시설, 그 밖에 이와 유사한 것(제1종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외한다) 카. 학원(자동차학원·무도학원 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한 다), 교습소(자동차교습·무도교습 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다), 직업훈련소(운전·정비 관련 직업훈련소는 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 타. 독서실, 기원 파. 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 놀이형시 설(｢관광진흥법 시행령｣에 따른 기타테마파크업의 시설을 말한다. 이하 같다) 등 주민의 체육 활동을 위한 시설(제3호마목의 시설은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 하. 금융업소, 사무소, 부동산중개사무소, 결혼상담소 등 소개업소, 출판사 등 일반업무시설 로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것(제1종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외한다) 거. 다중생활시설(｢다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법｣에 따른 다중이용업 중 고시원 업의 시설로서 국토교통부장관이 고시하는 기준과 그 기준에 위배되지 않는 범위에서 적 - 25 - ◈ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하 는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치 도지사ᆞ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ᆞ군 계획사업(다른 법률에 따라 도시ᆞ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러 하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제80조(개발제한구역에서의 행위 제한 등) 개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제 한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. ◈ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제1조(목적) 이 법은 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제38조에 따른 개발제한구역의 지정 과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효 율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주 정한 주거환경을 조성하기 위하여 건축조례로 정하는 실별 최소 면적, 창문의 설치 및 크기 등의 기준에 적합한 것을 말한다. 이하 같다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 너. 제조업소, 수리점 등 물품의 제조·가공·수리 등을 위한 시설로서 같은 건축물에 해당 용 도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만이고, 다음 요건 중 어느 하나에 해당하 는 것 1) ｢대기환경보전법｣, ｢물환경보전법｣ 또는 ｢소음·진동관리법｣에 따른 배출시설의 설치 허 가 또는 신고의 대상이 아닌 것 2) ｢물환경보전법｣ 제33조제1항 본문에 따라 폐수배출시설의 설치 허가를 받거나 신고해 야 하는 시설로서 발생되는 폐수를 전량 위탁처리하는 것 더. 단란주점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 150제곱미터 미만 인 것 러. 안마시술소, 노래연습장 머. ｢물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률｣ 제2조제5호의2에 따른 주문배송시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것(같은 법 제21조 의2제1항에 따라 물류창고업 등록을 해야 하는 시설을 말한다) 버. 공유보관시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1,000제곱미터 미만인 것 - 26 - 변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여 야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제 한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정 되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ᆞ군관리계획으로 결정할 수 있다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공 작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 ｢ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제2조제11호에 따른 도시ᆞ군계획사업(이하 “도시ᆞ군계획 사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려 는 자는 특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장ᆞ군수 또는 구청장(이하 “시장ᆞ군수ᆞ구청장” 이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물 의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민과 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제4조 에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ᆞ생 활편익ᆞ생업을 위한 시설 3의2. ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제4조에 따른 공익사업의 시 행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ᆞ높이ᆞ입지 기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고 의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 제14조(인ᆞ허가 등의 의제) ① 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따라 허가를 받은 경우로서 제2항에 따라 시장ᆞ군수ᆞ구청장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 다음 각 호의 허가ᆞ협의ᆞ신고를 받은 것으로 본다. 1. ｢산지관리법｣ 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의 2에 따른 산지일시사용허가ᆞ신고와 ｢산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률｣ 제36조제1 항 및 제5항에 따른 입목벌채등의 허가 및 신고 - 27 - 2. ｢수도법｣ 제7조제4항에 따른 행위허가 또는 신고 3. ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣ 제24조제1항에 따른 도시공원의 점용허가와 같은 법 제27조제1항 단서에 따른 도시자연공원구역에서의 행위허가 4. ｢하천법｣ 제33조에 따른 하천의 점용허가 및 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가 ◈ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또 는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2 와 같다. [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) 시설의 종류건축 또는 설치의 범위 5. 개발제한구역 주민의 주 거·생활편익 및 생업을 위 한 시설 다. 주택(｢건축법 시행령｣ 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택을 말한다. 이하 이 호에서 같다) 신축할 수 있는 경우는 다음과 같다. 가) 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건 축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정 당시부 터 그 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우만 해 당한다)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택 [제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주 택을 말한다. 이하 나) 및 다)에서 같다]이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다. 다) 가)에도 불구하고 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다. ① 기존 주택(공익사업의 시행으로 개발제한구역에서 해제된 지역의 기존 주택을 포함한다)이 공익사업의 시행으로 인하 여 철거(시장ᆞ군수ᆞ구청장이 공익사업의 시행을 위하여 존치할 필요가 있다고 인정한 후 공익사업 시행자에게 소유 권이 이전되는 경우를 포함한다)되는 경우에는 그 기존 주택 의 소유자(해당 공익사업의 사업인정 고시 당시에 해당 주택 을 소유하였는지 여부와 관계없이 같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)가 자기 소유의 토지[｢건축물관 - 28 - 리법｣ 제30조제1항 및 제2항에 따라 건축물의 해체 허가를 받거나 신고를 한 날(해체예정일 3일 전까지 건축물의 해체 허가를 받거나 신고를 하지 않은 경우에는 실제 건축물을 해 체한 날을 말한다) 당시 소유권을 확보한 토지를 말하되, 공 익사업의 시행을 위하여 기존 주택을 존치하는 경우에는 기 존 주택의 소유권 이전 당시 소유권을 확보한 토지를 말한 다]에 신축하는 경우 라. 근린생활시설증축 및 신축할 수 있는 시설은 다음과 같다. 나) 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건 축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정 당시부 터 그 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우만 해 당한다)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택 (제24조에 따른 개발제한구역건축물관리대장에 등재된 주택 을 말한다)이 있는 토지에만 근린생활시설을 신축할 수 있 다. 다만, ｢수도법｣ 제3조제2호에 따른 상수원의 상류 하천 (｢하천법｣에 따른 국가하천 및 지방하천을 말한다)의 양쪽 기슭 중 그 하천의 경계로부터 직선거리 1킬로미터 이내의 지역(｢하수도법｣ 제2조제15호에 따른 하수처리구역은 제외 한다)에서는 ｢한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률｣ 제5조에 따라 설치할 수 없는 시설을 신축할 수 없다. 다) 나)의 본문에도 불구하고 기존 근린생활시설(공익사업의 시 행으로 개발제한구역에서 해제된 지역의 기존 근린생활시설 을 포함한다)이 공익사업의 시행으로 인하여 철거(시장ᆞ군 수ᆞ구청장이 공익사업의 시행을 위하여 존치할 필요가 있 다고 인정한 후 공익사업 시행자에게 소유권이 이전되는 경 우를 포함한다)되는 경우에는 그 기존 근린생활시설의 소유 자(해당 공익사업의 사업인정 고시 당시에 해당 근린생활시 설을 소유하였는지 여부와 관계없이 같은 법에 따라 보상금 을 모두 지급받은 자를 말한다)는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 자기 소유의 토지[｢건축물관리법｣ 제30 조제1항 및 제2항에 따라 건축물의 해체 허가를 받거나 신 고를 한 날(해체예정일 3일 전까지 건축물의 해체 허가를 받거나 신고를 하지 않은 경우에는 실제 건축물을 해체한 날을 말한다) 당시 소유권을 확보한 토지를 말하되, 공익사 - 29 - 업의 시행을 위하여 기존 근린생활시설을 존치하는 경우에 는 기존 근린생활시설의 소유권 이전 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다]에 근린생활시설을 신축할 수 있다. 1) 슈퍼마켓 및 일용품 소매점 2) 휴게음식점·제과점 및 일반음식점 가) 휴게음식점·제과점 또는 일반음식점을 건축할 수 있는 자 는 5년 이상 거주자 또는 지정당시거주자이어야 한다. 나) 휴게음식점ᆞ제과점 또는 일반음식점의 소유자는 해당 시 설부지와 서로 맞닿은 토지 또는 폭 12미터 미만의 도로, 도랑, 소하천 등으로 분리된 토지(해당 시설과의 연결을 위 한 토지의 형질변경이 필요하지 않고 시장ᆞ군수ᆞ구청장 이 토지와 해당 시설을 일체로서 인정하는 경우로 한정한 다)를 이용하여 300제곱미터 이하의 주차장(건축물식 주차 장은 제외한다)을 설치할 수 있다. 다) 휴게음식점 또는 일반음식점을 다른 용도로 변경하는 경우 에는 주차장 부지를 원래의 지목으로 환원하여야 한다. 3) 이용원·미용원 및 세 탁소 세탁소는 공장이 부설된 것은 제외한다. 4) 의원·치과의원·한의 원·침술원·접골원 및 조 산소 5) 탁구장 및 체육도장 6) 기원 7) 당구장 8) 금융업소·사무소 및 부동산중개업소 9) 수리점자동차전문정비업소, 자동차경정비업소(자동차부품의 판매 또는 간이수리를 위한 시설로서 ｢자동차관리법 시행령｣ 제12조제1항 에 따른 자동차정비업시설의 종류에 해당되지 아니하는 시설을 말한다)를 포함한다. 10) 사진관·표구점·학원· 장의사 및 동물병원 11) 목공소·방앗간 및 독서실 - 30 - [끝] [별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 가. 건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다. 나. 가목에도 불구하고 주택 또는 근린생활시설을 건축하는 경우에는 다음의 어느 하나에 따른다. 다만, 별표 1 제5호다목다)① 또는 같은 호 라목다)에 따라 공익사업의 시행으 로 인하여 철거(시장ᆞ군수ᆞ구청장이 공익사업의 시행을 위하여 존치할 필요가 있다고 인정한 후 공익사업 시행자에게 소유권이 이전되는 경우를 포함한다. 이하 이 목에서 같 다)된 건축물(건축물과 대지의 소유권을 모두 확보하고 있었던 경우만 해당한다)을 신축 하는 경우 해당 건축물의 층수 및 연면적은 철거 당시의 건축물의 층수 및 연면적까지 로 할 수 있다. 1) 건폐율 100분의 60 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 서 기존 면적을 포함하여 연면적 232제곱미터(지정당시거주자는 300제곱미터) 이하. 이 경우 지정당시거주자가 연면적 232제곱미터를 초과하여 연면적 300제곱미터까지 건축할 수 있는 경우는 1회로 한다. 2) 건폐율 100분의 20 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 100퍼센트 이하 라. 별표 1 제5호다목다)① 또는 같은 호 라목다)에 따라 공익사업의 시행을 위하여 기존 주택 또는 근린생활시설을 존치하고 새로 주택 또는 근린생활시설을 신축하는 경우 공 익사업 시행자는 기존 주택 또는 근린생활시설이 존치되는 대지 면적에 해당하는 개발 제한구역 내 다른 대지를 전ᆞ답ᆞ과수원, 그 밖에 건축물의 건축을 위한 용도가 아닌 지목으로 변경해야 한다. 3. 토지의 형질변경 및 물건의 적치 가. 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 한다. 다만, 다음의 어느 하나의 경우에는 그 해당 면적으로 한다. 2) 주택 또는 근린생활시설의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우에는 기존면적을 포함 하여 330제곱미터 이하. 다만, 별표 1 제5호다목다)① 또는 같은 호 라목다)에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 철거(시장ᆞ군수ᆞ구청장이 공익사업의 시행을 위하여 존 치할 필요가 있다고 인정한 후 공익사업 시행자에게 소유권이 이전되는 경우를 포함한 다. 이하 이 목에서 같다)된 건축물(건축물과 대지의 소유권을 모두 확보하고 있었던 경우만 해당한다)을 신축하는 경우 해당 대지의 조성면적은 철거 당시의 대지면적까지 로 할 수 있다.