민간투자 방식으로 관광휴게시설을 짓겠다며 실시계획 승인을 받았으나, 약속한 대출약정서를 기한 안에 내지 못함

- 1 - **** 지 방 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건2007구합1242 실시계획승인취소처분취소 원 고**** 대표이사 **** 소송대리인 법무법인 피 고인천광역시장 소송수행자 ****, **** 변 론 종 결2008. 3. 27. 판 결 선 고2008. 5. 1. 주 문 1. 피고가 2007. 2. 7. 원고에 대하여 한 실시계획승인취소처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 사회기반시설에 대한 민간투자법(이하 ‘민간투자법’이라고만 한다) 제14조 에 의하여 **** 지상의 관광휴게시설(유원지 부속시설 : 동물원, 수족 관) 등을 신축하여 운영하는 ****(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 추 진하기 위하여 설립된 법인으로서 2005. 9. 12. 피고와 사이에 이 사건 사업에 관한 실 시협약(이하 ‘이 사건 실시협약’이라 하고, 그 주요내용은 별지 기재와 같다)을 체결함 으로써 사업시행자로 지정되었고, 2006. 3. 7. 피고에게 이 사건 사업에 관한 실시계획 승인신청서를 제출하여 2006. 4. 11. 피고로부터 실시계획승인을 받았다. 나. 원고는 피고와 사이에 이 사건 실시협약을 체결하면서 2006. 4. 30.까지 이 사건 사업추진에 필요한 대출약정서를 금융기관으로부터 발급받아 피고에게 제출할 것을 약 정하였으나 사업진행에 차질이 생겨 위 협약에서 정한 기간 내에 피고에게 대출약정서 를 제출하지 못하게 되자 피고에게 그 제출기한을 연장하여 줄 것을 수차례 요청하였 고, 이에 피고는 2006. 9. 20. 대출약정서의 제출기한을 2006. 12. 20.까지로 연장하였 다. 다. 그러나 원고가 연장된 대출약정서 제출기한인 2006. 12. 20.이 지나도록 피고에 게 대출약정서를 제출하지 못하자, 피고는 2007. 1. 2. 대출약정서의 미제출로 정상적 인 사업추진이 불가능할 것으로 판단된다는 이유로 이 사건 실시협약 제61조 제1항에 의하여 위 협약을 해지하고, 2007. 2. 7. 이 사건 실시계획승인을 취소하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 갑 제2호증, 갑 제8호증의 2, 갑 제9, 10 - 3 - 호증, 을 제1, 2호증, 을 제4 내지 6호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 원고는 피고의 이 사건 처분은 민간투자법 제46조 제2호 또는 제3호에 의한 것 이므로 민간투자법 제48조 규정에 따라 사전에 청문절차를 거쳐야 함에도 피고는 이를 거치지 아니하였고, 행정절차법 제21조 제1항에서 규정하는 처분의 사전통지절차도 거 치지 아니하여 절차적으로 위법하고, 원고는 이 사건 사업을 위하여 약 10억원이 넘는 막대한 자금을 투입하였고, 실시협약에서 정한 금융약정을 완결하고 이 사건 사업을 원만히 추진하기 위하여 최선의 노력을 다하고 있었음에도 피고가 이 사건 실시협약 규정에 의한 금융약정기간이 도과되기도 전에 이 사건 협약을 해지하고 실시계획승인 을 취소한 것은 그 실체적인 내용에 있어서도 재량권의 한계를 일탈, 남용한 위법이 있다고 주장함에 대하여 피고는, 이 사건 처분이 민간투자법 제46조에 의한 것이 아니 라 이 사건 실시협약 제61조 제1항, 제66조 제1항에 의한 것이므로 별도의 청문절차를 거칠 필요가 없는 경우에 해당하여 적법하다고 주장한다. 나. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다. 다. 인정사실 (1) 원고는 피고와 사이에 이 사건 실시협약을 체결하면서 2007. 4. 30.까지 피고 에게 이 사건 사업추진에 필요한 대출약정서를 금융기관으로부터 발급받아 제출하기로 약정하였으나, 당초 운영출자자로서 20%의 지분으로 이 사건 사업에 참여하기로 하였 던 **** 에서 그 참여의사를 철회하였고, 금융기관에서는 대출의 조건으로 - 4 - 서 안정적인 운영사의 확보를 요구함에 따라 원고는 ****, ****, **** 등에 대하 여 운영사로서 참여할 것을 제안함과 동시에 금융기관과의 대출협상을 하는 과정에서 피고에 대한 대출약정서의 제출이 지연되고 있었다. (2) 이러한 과정에서 원고는 피고에게 대출약정서의 제출기한을 연장하여 줄 것 을 요청하여 피고는 2006. 9. 20. 대출약정서의 제출기한을 2006. 12. 20.까지로 연장 하였으나, 원고가 그 기한 내에 대출약정서를 제출하지 못하고 재차 제출기한의 연장 을 요청하자, 피고는 원고의 연장요청을 받아들이지 아니하고 이 사건 사업을 정상적 으로 추진하는 것이 불가능할 것으로 판단된다는 이유로 2007. 1. 2. 이 사건 실시협약 을 해지한 뒤 2007. 2. 7. 이 사건 실시계획승인을 취소하는 이 사건 처분을 하였다. (3) 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 원고에 대하여 행정절차법상의 사전통지절 차나 민간투자법에 따른 청문절차를 거친 바는 없다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2, 7, 9, 10호증, 갑 제11호증의 1 내지 3, 을 제1, 2호증, 을 제4 내지 8호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취 지 다. 판단 (1) 민간투자법 제46조, 제48조, 행정절차법 제22조 제1항 제1호, 제4항, 제21조 제1항, 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방 법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 행정청이 민간투자법 제46조의 규정 에 의하여 민간투자법에 의한 명령이나 처분의 취소 또는 변경처분 등을 하고자 하는 - 5 - 때에는 청문을 실시하여야 하며, 다만 행정절차법 제21조 제4항, 제22조 제4항에서 정 한 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 사전통지 및 청문을 실시하지 아니할 수 있다 고 규정하고 있는바, 이러한 처분의 사전통지 및 청문제도는 행정청이 당사자에게 침 해적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료 를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적 정을 기하려는 데 그 취지가 있는 것이므로 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 사 전통지 및 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 위 절차를 거쳐야 하고, 이를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 보아야 할 것이다. (2) 이 사건에 돌이켜 보건대, 피고가 이 사건 실시계획승인취소처분의 취소사유 로 삼은 내용이 표면적으로는 이 사건 실시협약의 해지로 인한 것이라고 하더라도 실 질적으로는 원고가 대출약정서를 제출기한 내에 제출하지 못함으로써 사업의 계속 시 행이 불가능한 것으로 인정된다는 사유로 인한 것이라고 봄이 상당하므로, 이 사건 처 분은 민간투자법 제46조 제3호에 의한 처분으로서 사전에 민간투자법 제48조에서 정 하는 청문을 실시하여야 하는 경우에 해당하고, 달리 이 사건 처분이 청문을 실시하지 않아도 되는 행정절차법상의 예외사유인 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 또는 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에 해당한다고 볼 자료도 없으므로 청문절 차를 거치지 아니한 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다(가사 피고의 주장대 로 이 사건 처분이 실시협약의 해지로 인한 것이어서 청문절차를 거칠 필요가 없었다 고 하더라도 이 사건 처분은 침해적 행정처분으로서 원고로서는 위 실시계획승인이 취 - 6 - 소됨으로써 이 사건 사업의 준비에 소요된 비용 상당의 손해를 입게 될 뿐 아니라 위 사업에 대한 기대이익도 상실하게 되므로 이러한 상황에 대비할 수 있도록 피고는 원 고에 대하여 행정절차법 제21조에 의한 사전통지절차를 거쳤어야 함에도 이러한 절차 를 거치지 아니하였다는 점에서도 이 사건 처분은 위법하다). 3. 결 론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 _________________________ 판사 _________________________ 판사 _________________________