한국도로공사가 고속도로 휴게소 부지에 부과된 2009년도 재산세·도시계획세·지방교육세 부과처분의 취소를 구한 사건

【심급】 1심 【세목】 지방교육세 【주문】 1. 이 사건 소 중 피고 공주시장이 2009. 9. 10. 원고에 대하여 한 재산세 등 합계 836,484원의 부과처분 취소청구 부분을 각하한다. 2. 원고의 피고 공주시장에 대한 나머지 청구 및 나머지 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다. 3. 소송비용은 원고가 부담한다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 도로의 설치·관리 및 이에 부대되는 사업을 수행함으로써 도로의 정비를 추진하고 도로교통의 발전에 기여함을 목적으로 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인이다. 나. 원고 소유의 별지 [표] ‘소재지’란 기재 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다) 위에는 ‘휴게소’란 기재와 같은 휴게소(휴게시설, 주유소 등으로 구성됨, 이하 ‘이 사건 각 휴게소’라 한다)가 설치되어 있으며, 위 각 토지는 이 사건 각 휴게소 부지 및 주차장 부지, 녹지 등으로 이용되고 있다. 다. 피고들은 별지 [표] ‘부과고지일’란 기재 날짜에 이 사건 각 토지를지방세법(2010. 1. 1. 법률 제9924호로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제2호,같은 법 시행령(2010. 1. 1. 대통령령 제21975호로 개정되기 전의 것) 제131조의2 제1항 제2호에 따른 건축물의 부속토지로서 별도합산과세대상으로 보고 원고에 대하여 별지 [표] ‘재산세’란, ‘도시계획세’란, ‘지방교육세’란 기재와 같이 이 사건 각 토지에 대한 2009 사업연도 재산세 등을 부과·고지하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을가 제1 내지 11호증, 을나 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 피고 공주시장의 본안 전 항변에 관한 판단 가. 피고 공주시장의 주장 이 사건 각 처분 중 신풍(상,하)휴게소(이하 ‘신풍휴게소’라 한다) 부지와 관련하여 합계 836,484원의 재산세 등을 부과처분한 부분은 이미 취소되었으므로, 이 사건 소 중 위 처분에 대한 취소청구 부분은 부적법하다. 나. 판단 피고 공주시장이 2009. 9. 10. 원고에 대하여 그 소유의신풍휴게소부지와 관련하여 재산세 등 합계 836,484원의 부과처분을 한 후, 2012. 11. 12. 위 처분을 취소하고 해당 금원을 원고에게 환급하여 준 사실에 관하여는 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이 사건 소 중 이미 취소되어 부존재하는 위 처분에 대한 취소청구 부분은 부적법하므로 각하를 면할 수 없다. 이 점을 지적하는피고 공주시장의 본안전 항변은 이유 있다. 3. 본안에 관한 판단 가. 원고의 주장 1) 원고는 국가를 대신하여 이 사건 각 휴게소1)1) 이하에서는신풍휴게소를 제외한 각 휴게소를 가리킨다. 를 설치 및 관리하면서 원고 명의로 이 사건 각 토지2)2) 이하에서는신풍휴게소부지를 제외한 각 토지를 가리킨다. 를 취득한 것에 불과할 뿐이어서 이 사건 각 토지는 실질적으로 국가의 소유라고 할 것인바, 원고에 대한 이 사건 각 처분3)3) 이하에서는 이미 취소된 피고 공주시장의 위 2009. 9. 10.자신풍휴게소부지와 관련한 836,484원의 재산세 등 부과처분을 제외한 각 처분을 가리킨다. 은 실질과세원칙에 위배될 뿐만 아니라, 실질적으로 국유인 이 사건 각 토지는 지방세법 제185조 제1항 본문에 따라 재산세 비과세대상에 해당하므로, 이 사건 각 처분은 위법하다. 2) 이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 원고가 이를 수익사업에 사용하고 있거나 유료로 사용되고 있는 경우가 아니므로지방세법 제186조 제4호에 따른 재산세 비과세대상이므로, 이 사건 각 처분은 위법하다. 3) 가사 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되거나 유료로 사용되는 것이라고 본다 하더라도, 수익사업에 제공되거나 유료로 사용되는 부분은 휴게시설 및 주유소 부지에 한하는 것이고, 주차장 부지는 단순히 휴게소를 위한 부속토지가 아니라 원활한 교통의 확보 및 이용객의 통행 안전과 같은 독자적인 기능을 가지고 있고 무료로 이용되는 것이므로, 적어도 주차장 부지와 관련된 이 사건 각 처분은 위법하다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령의 기재와 같다. 다. 인정사실 1) 원고는 전국적으로 고속국도에 약 160개의 휴게소를 설치·운영하고 있으며, 이 사건 각 휴게소도 그 일부이다. 2) 이 사건 각 휴게소는 제3자에게 일정기간 동안 휴게소를 임대하거나 토지사용을 승낙한 후 제3자가 신축한 휴게소를 사용기간 만료 후 기부채납 받는 등의 방식으로 운영되고 있다. 3) 이 사건 각 휴게소와 관련한 임대차 및 사용대차 계약에는 임차인 내지 사용차인이 자신의 비용으로 휴게소 지역 내의 모든 시설물을 관리하되, 주차장, 가로등, 녹지대의 경우 자본적 지출에 해당하는 사업은 원고가, 유지관리 및 일상청소는 임차인 및 사용차인이 맡아서 관리하도록 하는 내용이 포함되어 있다. 4) 원고의 기타사업부분 2008년도 매출액은 746,930,000,000원, 영업이익은 58,246,000,000원이고, 그 중 휴게시설 임대로 인한 매출액은 107,054,000,000원이며, 기타사업부분 2007년도 매출액은 828,533,000,000원, 영업이익은 54,944,000,000원이고, 그 중 휴게시설 임대로 인한 매출액은 98,667,000,000원이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제12 내지 33호증, 을가 제12 내지 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 실질과세원칙 위배 및 지방세법 제185조 제1항에 따른 재산세 비과세대상 주장에 대하여 원고는 출자자인 국가와는 구별되는 권리의무의 주체로서 이 사건 각 토지를 자신의 명의로 소유하고 있을 뿐만 아니라 이 사건 각 토지들의 임대사업 등에서 발생하는 수익은 국가가 아닌 원고에게 귀속되는바, 이 사건 각 토지의 실질적인 소유자도 원고임이 분명하므로, 이 사건 각 토지의 실질적 소유자가 국가라는 점을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 2)지방세법 제186조 제4호에 따른 재산세 비과세대상 주장에 대하여 가) 관련 규정 지방세법 제186조본문과 단서 및같은 조 제4호,같은 법 시행령 제137조 제1항 제1호는 도로법에 의한 도로를 재산세 비과세대상으로 규정하면서, 다만 위 도로를 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 도로가 유료로 사용되는 경우 및 도로의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 도로에 대하여는 재산세를 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 나) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지 여부 도로법 제2조 제1항 제1호,제4호,제2항,도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것) 제2조 제5호에 의하면, 도로에 연접하는 자동차 주차장, 도로 관리청이 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 및 대기실은 도로의 부속물로서 도로에 해당하는데, 이 사건 각 토지는 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 등을 위하여 설치된 이 사건 각 휴게소의 부지 또는 도로의 이용증진을 위하여 설치된 쉼터 및 주차장 등으로 사용되고 있으므로, 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 도로인 이 사건 각 토지는지방세법 제186조 제4호에 따라 원칙적으로 재산세의 비과세대상이 될 수 있다고 할 것이나, 다만 이 사건 각 토지가 대통령령이 정하는 수익사업에 사용되는 등으로지방세법 제186조단서 규정이 정하는 비과세대상에서 제외되는 경우에 해당하는 때에는 과세대상이 될 수도 있으므로, 이하에서는 이 사건 각 토지가 대통령령이 정하는 수익사업에 사용되고 있는지 여부에 관하여 살핀다. 다) 대통령령이 정하는 수익사업에 사용되고 있는지 여부 지방세법 시행령 제136조 제1항,제78조의2의 규정에 의하면 재산세의 비과세대상에서 제외되는 경우에 관하여 정하고 있는지방세법 제186조단서 규정 소정의 ‘대통령령이 정하는 수익사업’이란법인세법 제3조 제3항4)4)지방세법 시행령 제78조의2 제1항에는 대통령령이 정하는 수익사업의 범위에 관하여 ‘법인세법 제3조 제2항’을 따르는 것으로 규정되어 있으나, 이는구 법인세법 제3조 제2항은 2008. 12. 26. 법률 제9267호로 개정되면서 제3조 제3항으로 자리를 옮겼음에도 이러한 법인세법의 개정상황을 반영하지 못한 입법의 미비로서, 위지방세법 시행령 제78조의2 제1항소정의 ‘법인세법 제3조 제2항’은 이를 ‘법인세법 제3조 제3항’으로 해석함이 합당하다. 의 규정에 의한 수익사업을 말하고,법인세법(2009. 12. 31. 제9898호로 개정되기 전의 것) 제3조 제3항,같은 법 시행령(2009. 12. 31. 대통령령 제21972호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항등의 관련 규정에 의하면 위 수익사업은 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 의한 각 사업 중 수익이 발생하는 것을 말하며, 한국표준산업분류(통계청 고시 제2007-53호)에 의하면 대분류 부동산업 및 임대업(분류코드 L) 중 중분류 항목인 부동산업(분류코드 68)은 자기소유 또는 임차한 건물, 토지 및 기타 부동산의 운영 및 임대, 구매, 판매 등에 관련되는 산업활동을 말하고, 위 중분류 중 소분류항목인 부동산임대업(분류코드 6811)은 자기 소유 또는 임차한 각종 부동산을 임대하는 산업활동, 부동산관리업(분류코드 6821)은 수수료 또는 계약에 의하여 타인의 부동산시설을 유지 및 관리하는 산업활동을 말한다. 그리고 어느 사업이 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업이 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하면서 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 하는바, 법률에 의하여 설립된 공법인의 경우 그 사업에서 얻는 수익이 종국적으로 설립 목적을 달성하기 위한 재원으로 사용된다고 하여 함부로 그 수익성을 부정할 것은 아니다(대법원 2013. 4. 26. 선고 2011두6394 판결참조). 살피건대, 원고는 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 설립된 공법인이지만, 아울러 휴게소 임대사업 등을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 함께 가지고 있는 점, 원고가 이 사건 각 휴게소나 그 부지의 임대 등을 통하여 얻는 수익은 이 사건 각 휴게소의 유지·관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보이고, 그 나머지 수익은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주들에게 배당되는 점 등에 비추어 보면, 비록 원고가 고속국도의 관리자로서 휴게소를 설치·관리할 의무를 부담하고 있고, 휴게소에서의 재화나 용역의 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 수반되는 것이며, 휴게소와 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도, 이 사건 각 휴게소 및 그 부지의 임대 등 행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로 봄이 상당하고, 또 그 규모와 횟수 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성도 있다 할 것이며, 이는 토지사용승낙 후 제3자로부터 휴게소를 기부채납받는 방식의 경우에도 마찬가지라 할 것이다. 따라서 이 사건 각 휴게소의 임대 등 사업은 대통령령이 정하는 수익사업에 해당한다 할 것이고 그에 부속된 이 사건 각 토지 역시 대통령령이 정하는 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다. 라) 소결론 위에서 본 바와 같이 이 사건 각 토지가 대통령령이 정하는 수익사업에 사용되는 등으로지방세법 제186조단서 규정이 정하는 비과세대상에서 제외되는 경우에 해당한다고 보아야 하는바, 이와 반대의 견지에서 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되지 아니하여 비과세대상에 해당한다는 취지의 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3) 주차장 부지 부분만이라도 수익사업에 사용되지 않는 토지로 보아야 한다는 주장에 대하여 살피건대, ① 고속도로 휴게소의 주차장은 휴게소 건물에 부속된 필수적인 부대공간으로서 사회통념상 휴게소, 주유소 등 다른 영리 목적의 시설과 기능적으로 일체를 이루고 있다고 볼 수 있는 점, ② 이 사건 각 휴게소에 관한 임대차계약에 주차장의 일상적인 유지·보수는 임차인 및 사용차인의 비용으로 관리하도록 하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 토지 중 주차장 부지 역시 다른 휴게시설과 마찬가지로 수익사업에 사용하는 토지로서 재산세의 과세대상이 된다고 봄이 상당하다고 할 것이다. 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 소 중피고 공주시장이 2009. 9. 10. 원고에 대하여 한 재산세 등 합계 836,484원의 부과처분 취소청구 부분은 부적법하여 이를 각하하고, 원고의 피고 공주시장에 대한 나머지 청구 및 나머지 피고들에 대한 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.