등록 볼링선수가 시료채취를 피하고 지도자가 도핑관리 과정에서 부정행위를 한 것으로 문제되어 제재를 받음

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 7부 판 결 사 건2023구합56811 제재결정 취소 원 고1. A 2. B 피 고한국도핑방지위원회 변 론 종 결2024. 3. 7. 판 결 선 고2024. 5. 23. 주 문 1. 원고들의 소를 모두 각하한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2023. 2. 7. 원고들에게 한 별지 ‘제재결정’ 기재 결정을 모두 취소한다. 이 유 1. 기초사실 - 2 - 가. 원고 A는 국민체육진흥법상 경기단체인 ****에 등록된 볼링선수이고, 원고 B는 ****에 등록된 볼링지도자이다. 피고는 국민체육진흥법 제35조에 따라 도핑 방지를 위하여 필요한 사업과 활동을 할 목적으로 문화체육관광부장관의 인가를 받아 설립된 법인이다. 나. 피고 산하 청문위원회는 2023. 2. 7. 원고 A가 한국도핑방지규정 제13조 제3호 (선수가 시료 채취를 회피 또는 거부하거나 시료 채취에 실패하는 경우)를 위반하였고, 원고 B가 한국도핑방지규정 제13조 제5호(선수 또는 기타 관계자가 도핑관리 과정 중 부정행위를 하거나 부정행위를 시도하는 경우)를 위반하였다는 이유로, 원고들에게 한 국도핑방지규정 제66조 제1호에 따라 각 자격정지 4년을 명하는 내용이 포함된 별지 기재와 같은 제재결정(이하 원고들에 대한 위 제재결정을 통틀어 ‘이 사건 제재결정’이 라 한다)을 하였다. 이 사건 제재결정의 구체적인 사유는 다음과 같다. 〔생략〕 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제17호증의 1, 2, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 소의 적법 여부 가. 당사자들의 주장 1) 원고들의 주장 국민체육진흥법 및 관련 법령에 의하면, 피고는 국가의 도핑방지 업무를 위임받 아 시행하는 기관이고, 도핑 관련 제재는 단순한 사법상 행위를 넘어 법에 따라 국가 로부터 위임받은 행정권한을 행사하는 행정처분에 해당한다. 2) 피고의 주장 - 3 - 세계도핑방지규약은 전 세계 스포츠 단체 등이 세계도핑방지기구의 가맹기구로 가입하고 해당 규약을 수용함으로써 소속 선수에 통용되는 보편적 경기규칙이고, 도핑 관련 제재는 세계도핑방지규약과 그에 따른 한국도핑방지규정이라는 스포츠 규범에 따 른 사법상 행위에 불과할 뿐 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다. 나. 관계 법령 별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다. 다. 판단 1) 관련 법리 행정소송의 대상이 되는 행정처분이란 행정청 또는 그 소속기관이나 법령에 의 하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 공공단체 등이 국민의 권리·의무에 관계되는 사항에 관하여 직접 효력을 미치는 공권력의 발동으로서 하는 공법상의 행위를 말하 며, 그것이 상대방의 권리를 제한하는 행위라 하더라도 행정청 또는 그 소속기관이나 권한을 위임받은 공공단체 등의 행위가 아닌 한 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법 원 2008. 1. 31. 선고 2005두5269 판결 등 참조). 2) 구체적인 판단 피고는 기본적으로 민법상 재단법인에 불과하므로(국민체육진흥법 제35조 제2 항, 제6항), 고유한 의미의 행정기관이 아니다. 따라서 피고의 행위가 행정처분에 해당 하기 위해서는 법령을 통해 위임.위탁받은 행정권한에 기한 것이어야 한다. 그런데 다음과 같은 이유로 이 사건 제재결정은 행정청이 고권적 지위에서 하는 공권력의 행 사로서 항고소송의 대상인 ‘처분’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다. - 4 - 가) 공공단체의 경우 그 특성상 공법과 사법이 교차하는 영역이 존재하므로 그 단체가 행하는 행위의 성격을 일률적으로 재단하기 어렵다. 또한 단체의 내부 작용에 관한 규칙을 스스로 설정하고 그와 관련된 내부 분쟁해결제도를 두는 등 자치적 성격 이 강한 공공단체에 대해서는 실제로 공법적 규율의 적용 범위를 제한할 필요성도 있 다. 따라서 단순히 법령에서 특정 공적 과제를 국가의 임무로 규정하면서 그 과제의 수행을 위한 공공단체의 설립 근거와 목적을 규정한다고 하여, 그 공공단체가 행하는 모든 행위에 대해 일반적 행정권한이 부여되었다거나 그것이 공법적 권력관계의 영역 에 포섭된다고 섣불리 단정할 수는 없다. 즉 공공단체가 행한 행위가 공적 과제의 수 행과 관련된 것으로 상대방의 권리를 제한하는 내용이라 하더라도, 해당 단체의 사업 내용과 목적, 개별 행위의 내용과 성격, 해당 행위의 위임·위탁에 관한 근거 규정의 존 부와 그 내용, 형식 등에 비추어 그것이 국가 기타 행정기관으로부터 위임 또는 위탁 받은 행정권한의 행사인지, 아니면 일반 사법상의 법률관계에서 이루어지는 단체의 내 부 작용에 불과한 것인지를 살펴보아야 한다. 나) 국민체육진흥법 제15조 제1항은 ‘국가는 스포츠 활동에서 약물 등으로부터 선수를 보호하고 공정한 경쟁을 통한 스포츠 정신을 높이기 위하여 도핑 방지를 위한 시책을 수립하여야 한다’고 규정하고, 제15조 제2항은 ‘국가는 도핑을 예방하기 위하여 선수와 체육지도자를 대상으로 교육과 홍보를 실시하여야 하고, 체육단체 및 경기단체 의 도핑 방지 활동을 지도ᆞ감독하여야 한다’고 규정하고 있다. 그런데 이는 도핑 방지 에 관한 사업의 중요성과 공공성을 감안하여 그 사업에 관한 국가의 일반적인 임무를 규정함과 아울러 국가가 그 사업에 대해 지도·감독할 수 있는 근거규정을 마련한 것으 로 볼 수 있을 뿐, 위 규정만으로 도핑에 관한 제재를 포함한 제반 법률관계가 곧바로 - 5 - 공법적 권력관계에 속하게 된다고는 볼 수 없다. 나아가 국민체육진흥법 제35조 제1항 이 ‘도핑과 관련된 사업과 활동을 하게 하기 위하여 문화체육관광부장관의 인가를 받 아 한국도핑방지위원회를 설립한다’고 규정하면서 그 사업 중 하나로 ‘도핑검사 결과의 관리와 그 결과에 따른 제재’도 들고 있으나, 이는 피고의 설립 목적과 활동 범위를 구 체적으로 정한 것에 불과하고, 도핑검사나 그 결과의 관리 및 제재에 관한 업무를 국 가나 지방자치단체의 사무로 정한 것이라거나, 그 사무에 관한 행정권한을 피고에게 위임 또는 위탁한 근거 규정으로 볼 수도 없다. 다) 즉 국민체육진흥법은 도핑검사의 대상자 선정기준 및 선정방법을 피고가 정 하도록 규정(제35조의2)하고 있고, 국민체육진흥법 시행규칙은 도핑검사의 절차, 방법, 결과 관리 등에 필요한 사항을 피고가 정하도록 규정(제39조의2 제3항)하고 있을 뿐이 고, 도핑 행위에 대한 제재의 근거나 기준, 내용 및 범위 등에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다. 달리 다른 법률에서도 이러한 사항을 하위 법규명령에 위임한다는 취 지의 규정이 존재하지 않는다. 라) 세계반도핑활동은 당초 국제올림픽위원회(International Olympic Committee) 에 의해 수행되었는데, 1999년 창설된 세계반도핑기구(Wrold Anti-Doping Agency, WADA)에서 이를 넘겨받았고, 세계반도핑기구는 2003. *. *. 세계도핑방지규약(WADA Code)을 제정하여 2004. *. *. 발효하였다. 그런데 세계도핑방지규약 자체에 대하여는 우리나라에서 별도의 체결, 비준 및 동의가 있었던 것이 아니어서 ‘헌법에 의하여 체 결·공포된 조약’에 해당하지 않고, ‘일반적으로 승인된 국제법규’에 해당한다고 볼 만한 근거도 부족하여 그 자체로 국내법적 효력을 갖는다고 볼 수 없다. 한편 2005. **. **. 개최된 제**차 유네스코 총회에서 ‘G(영문 생략, 이하 ’유네스코 협약‘이라 한다)’가 채 - 6 - 택되어 대한민국을 포함한 세계 여러 국가가 이를 비준하였는데, 유네스코 협약은 각 회원들에게 세계도핑방지규약을 그대로 따르도록 정하고 있거나 이를 협약의 내용에 포함하고 있지 않고, 세계도핑방지규약이 정한 원칙에 부합하게 국가 수준에서 적절한 수단을 채택하도록 하고 있을 뿐이다. 이에 피고 단체가 세계도핑방지규약 및 유네스코 협약에 따라 국제적인 통일 기준에 입각한 한국도핑방지규정을 마련하였으나, 위 규정은 국내법적 효력이 없는 세 계도핑방지규약을 사실상 그대로 번역한 것이다. 마) 나아가 한국도핑방지규정은 전문에서, ‘이 규정은 스포츠에서 지켜야 하는 경기규칙과 같은 것으로서 민·형사상 소송 및 그 절차에 적용되는 국내법상 의무나 법 적 기준에 구애나 제약을 받지 않는다’고 규정하고 있다. 이는 스포츠라는 분야에 본질 적으로 내재하는 자율성과 자치성을 바탕으로 도핑을 둘러싼 법률관계가 기본적으로 스포츠단체 내부의 경기규칙 위반의 성격을 갖고, 한국도핑방지규정은 그와 같은 경기 규칙에 관한 피고의 자치 규정으로서의 성질을 가진다는 점을 확인한 것으로 볼 수 있 다. 바) 한국도핑방지규정은 금지약물 사용·소지, 시료채취 회피·거부 등 도핑방지규 정 위반행위를 규정하고(제13조), 피고가 그 위반행위를 한 선수, 관계자에 대하여 자 격정지, 경기 참가금지 등의 제재조치를 할 수 있는 것으로 규정하고 있다(제63조 내 지 제85조). 또한 한국도핑방지규정은 도핑 관련 피고의 결정에 대한 항소 절차에 관 하여도 정하고 있는데, 이에 따르면 국제수준의 선수 또는 국제경기대회와 관련된 사 건에서의 결정에 대해서는 스포츠중재재판소에 항소할 수 있고(제86조 제1항, 제87조), 국내수준 선수에 관한 결정에 대해서는 피고가 설치·운영하는 독립된 국가항소기구에 - 7 - 항소할 수 있다(제86조 제2항, 제88조). 또한 세계도핑방지기구는 피고의 결정에 대한 당사자들의 항소가 없을 경우 국가항소기구에 대한 항소를 거치지 않고 곧바로 스포츠 중재재판소에 항소할 수 있고(제98조 제1항), 세계도핑방지기구, 국제올림픽위원회, 국 제패럴림픽위원회, 관련 국제경기연맹은 국가항소기구의 결정에 대하여 스포츠중재재 판소에 항소할 수 있다(제97조). 이와 같은 도핑방지규정 위반행위와 그에 대한 제재 및 항소 절차는 세계도핑방지규약(제2조, 제10조, 제11조, 제13조)에서 정한 내용과 대 동소이하다. 이처럼 피고는 스포츠단체 내부의 경기규칙 위반에 관한 사항을 스스로 설정하고 그와 관련된 내부 분쟁해결제도까지 두고 있는바, 이는 국제적으로 통일된 경기규칙이 필요하고, 분쟁 해결에 있어서 신속성과 전문성이 요구되는 스포츠 분야의 특성에 입각한 것이다. 그리고 스포츠중재재판소는 이러한 스포츠 분야의 특성을 감안 하여 설립된 국제스포츠분쟁해결기구로서 여기에서 가장 많이 처리되는 사건이 도핑 관련 사건이기도 하다. 사) 실제로 도핑 행위에 관한 분쟁의 경우 소송절차를 통한 해결보다는 해당 스 포츠계 내부의 자율적인 절차를 통한 분쟁 해결이 바람직하고, 이와 관련한 중재제도 도 활성화되어 있다. 중재제도는 사법상의 법률관계에 관하여 당사자 간에 분쟁의 전 부 또는 일부를 중재에 의하도록 합의함으로써 효력이 발생하는 것으로, 대등한 지위 에 있는 당사자의 의사를 통해 실현된다. 이러한 점에서도 도핑과 관련된 제반 법률관 계는 스포츠 단체 내부의 사법적 법률관계에 더욱 가깝고, 당사자의 의사와 관계없이 국민의 권리와 의무를 변동시키는 공권력적 행위라는 행정처분의 본질적 특성과 부합 하지 않는다. 아) 프랑스와 같이 도핑 관련 제재결정에 대한 분쟁사건을 행정법원의 관할로 - 8 - 정하는 입법례도 확인된다. 그런데 프랑스는 도핑 관련 제재결정을 포함한 세계도핑방 지규약의 내용을 국내 법률로 편입하고, 법률에서 그 제재결정에 대한 항소기관을 법 원으로 정한 것이므로, 국내법적 효력이 없는 세계도핑방지규약과 그에 따른 한국도핑 방지규정에 근거하여 내부 분쟁해결제도를 두고 있는 우리나라와는 도핑에 대한 규율, 구제 및 분쟁해결 체계를 달리한다. 따라서 위와 같은 외국의 입법례를 근거로 도핑 관련 제재결정이 공법적 권력관계의 영역에 보다 가깝다거나, 그에 대하여 행정소송에 의한 권리구제가 이루어져야 한다고 보기는 어렵다. 3. 결론 그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결 한다. - 9 - 별지 제재결정 비실명화로 생략 끝. - 10 - 관계 법령 ■ 국민체육진흥법 제15조(도핑 방지 활동) ① 국가는 스포츠 활동에서 약물 등으로부터 선수를 보호하고 공정한 경쟁을 통한 스포츠 정 신을 높이기 위하여 도핑 방지를 위한 시책을 수립하여야 한다. ② 국가는 도핑을 예방하기 위하여 선수와 체육지도자를 대상으로 교육과 홍보를 실시하여야 하고, 체육단체 및 경기단체의 도핑 방지 활동을 지도ᆞ감독하여야 한다. 제35조(한국도핑방지위원회의 설립) ① 도핑과 관련된 다음 각 호의 사업과 활동을 하게 하기 위하여 문화체육관광부장관의 인가 를 받아 한국도핑방지위원회(이하 "도핑방지위원회"라 한다)를 설립한다. 1. 도핑 방지를 위한 교육, 홍보, 정보 수집 및 연구 2. 도핑 검사 계획의 수립과 집행 3. 도핑 검사 결과의 관리와 그 결과에 따른 제재 4. 도핑 방지를 위한 국내외 교류와 협력 5. 치료 목적으로 제2조제10호의 약물이나 방법을 예외적으로 사용하는 것에 대한 허용 기 준의 수립과 그 시행 6. 그 밖에 도핑 방지를 위하여 필요한 사업과 활동 ② 도핑방지위원회는 법인으로 한다. ⑤ 도핑방지위원회에 관하여 이 법에 정한 것 외에는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용 한다. 제35조의2(선수의 도핑 검사) 경기단체에 등록된 선수는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 도핑방지위원회의 도핑 검 사를 받아야 한다. 이 경우 도핑 검사의 대상자 선정기준 및 선정방법은 도핑방지위원회가 정 한다. ■ 국민체육진흥법 시행규칙 제39조의2(선수의 도핑 검사) - 11 - ① 법 제35조에 따른 한국도핑방지위원회(이하 "도핑방지위원회"라 한다)는 법 제35조의2에 따 른 도핑 검사를 위하여 매년 도핑 검사 대상자, 검사 일정 등이 포함된 도핑 검사 계획을 수립한 후 이에 따라 도핑 검사를 실시하여야 한다. ② 도핑방지위원회는 제1항에 따라 도핑검사를 실시하려는 때에는 검사 대상 선수와 해당 경 기단체에 도핑 검사에 필요한 협조를 요청할 수 있다. 이 경우 해당 선수와 경기단체는 이 에 협조하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 도핑 검사의 절차, 방법, 결과 관리 등에 필요한 사 항은 도핑방지위원회가 정한다.