망 C는 국유지 위 건물을 매수한 뒤 해당 토지를 점유했고, 피고는 이를 이유로 변상금과 연체료를 부과·독촉했다.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 판 결 사 건2020구단55681 변상금부과처분무효확인 원 고 피 고 변 론 종 결2021. 3. 11. 판 결 선 고2021. 6. 24. 주 문 1. 이 사건 소 중 가. 피고가 2019. 10. 8. 망 C에 대하여 한 별지 ‘이 사건 통지 내역표’의 순번 1 내 지 7의 ①에 해당하는 변상금 독촉처분 및 순번 1 내지 6의 ②에 해당하는 연 체료 독촉처분의 각 무효확인청구 부분, 나. 금원지급청구 부분을 각 각하한다. 2. 피고가 2019. 10. 8. 망 C에 대하여 한 별지 ‘이 사건 통지 내역표’의 순번 8의 ①에 해당하는 변상금 독촉처분, 순번 2 내지 7의 ③에 해당하는 연체료 독촉처분, 순번 3 내지 8의 ④에 해당하는 연체료 부과처분은 각 무효임을 확인한다. 3. 소송비용 중 9/10는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. - 2 - 청 구 취 지 피고가 2019. 10. 8. 망 C에 대하여 한 101,201,640원의 변상금 독촉처분은 무효임을 확인한다. 피고는 원고에게 101,201,640원 및 이에 대하여 2019. 10. 24.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서부본 송달일까지 연 5%, 그 다음날부터 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 이 유 1. 기초사실 가. 망 C는 1976. 11. 8. 국유지인 **** 대 145㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지 상 세멘부록조 와즙 E 건평 12평(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 매수하여 소유권을 취득하였다. 나. 피고는 망 C가 국유재산인 이 사건 토지를 무단점유하였다는 이유로 아래 표 기재와 같이 여러 차례에 걸쳐 망 C에 대하여 변상금 및 연체료 부과처분 또는 독촉 을 하였다[그 중 2019. 10. 8. 한 ‘국유재산 변상금 납부독촉’ 통지를 이하 ‘이 사건 통 지’라 하고, 아래 표 기재 변상금 및 연체료 부과처분, 독촉 전부를 반영한 이 사건 통 지의 상세 내역은 별지 ‘이 사건 통지 내역표’(이하 ‘별지 표’라 한다)와 같다]. 점유기간변상금 및 연체료 부과 또는 독촉 일자, 내역(연체일수) 2006.1.1.~2006.12.31. 2007.4.26. 변상금 부과 2010.4.5. 변상금 독촉 및 연체료 부과(1,060) 2010.8.20. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,197) 2011.2.14. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,375) 2012.3.12. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,767) - 3 - 2012.4.25. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,811) 2013.5.13. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,827) 2014.11.25. 변상금 독촉 및 연체료 독촉(1,827) 2019.10.8. 변상금 독촉 및 연체료 독촉(1,827) 2007.1.1.~2007.12.31. 2008.7.25. 변상금 부과 2010.4.5. 변상금 독촉 및 연체료 부과(604) 2010.8.20. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(741) 2011.2.14. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(919) 2012.3.12. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,311) 2012.4.25. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,355) 2013.5.13. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,734) 2014.11.25. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,826) 2019.10.8. 변상금 독촉 및 연체료 독촉(1,826) 2008.1.1.~2009.12.31. 2010.6.3. 변상금 부과 2010.4.5. 변상금 독촉 및 연체료 부과(248) 2010.8.20. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(63) 2011.2.14. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(241) 2012.3.12. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(633) 2012.4.25. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(677) 2013.5.13. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,056) 2014.11.25. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,621) 2019.10.8. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,826) 2010.1.1.~2010.12.31. 2011.5.20. 변상금 부과 2012.3.12. 변상금 독촉 및 연체료 부과(282) 2012.4.25. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(326) 2013.5.13. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(705) 2014.11.25. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,270) 2019.10.8. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,827) 2011.1.1.~2011.12.31. 2012.5.23. 변상금 부과 2013.5.13. 변상금 독촉 및 연체료 부과(337) 2014.11.25. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(902) 2019.10.8. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,826) 2012.1.1.~2012.12.31. 2013.4.15. 변상금 부과 - 4 - 다. 망 C는 2014. 8. 29. 사망하였고, 아들인 원고를 제외한 나머지 상속인들은 2014. 11. 25. 상속을 포기하였으며, 원고는 같은 날 한정승인 신고를 하여 2015. 2. 27. 위 신고가 수리되었고, 2019. 10. 23. 이 사건 건물에 관하여 2014. 8. 29. 상속을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다. 라. 한편, 이 사건 토지는 ○○제*주택재개발정비구역에 편입되었고, 위 정비구역에 서 주택재개발사업을 시행하는 ○○제*구역주택재개발정비사업조합(이하 ‘이 사건 조 합’이라 한다)은 이 사건 토지를 매입하기 위하여 2019. 10. 23. 이 사건 통지에 기재 된 망 C에 대한 변상금 및 연체료 합계 101,201,640원을 대납하였다. 마. 원고는 2019. 11. 1. 피고에게 “이 사건 건물의 소유자로서 원고와 망 C가 피고 에게 납부하여야 하는 변상금, 대부료, 연체료 합계 150,187,720원(원고 대납금액 48,986,080원, 망 C 대납금액 101,201,640원)을 이 사건 조합이 피고에 대납하는 것에 동의하고, 이 사건 조합이 피고에 대납한 비용은 원고가 직접 이 사건 조합과 정산할 것인바, 이 사건 토지의 점유 및 변상금 등과 관련하여 피고에 일체의 민원 및 민·형사 상 이의를 제기하지 아니할 것을 확약한다”라고 기재된 ‘변상금 등 대납 동의 확인서’ (이하 ‘이 사건 확인서’라 한다)를 작성하여 주었다. 2013.5.13. 변상금 독촉 및 연체료 부과(9) 2014.11.25. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(574) 2019.10.8. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,826) 2013.1.1.~2013.12.31. 2014.2.19. 변상금 부과 2014.11.25. 변상금 독촉 및 연체료 부과(264) 2019.10.8. 변상금 독촉 및 연체료 부과·독촉(1,826) 2014.1.1.~2014.12.31. 2015.4.29. 변상금 부과 2019.10.8. 변상금 독촉 및 연체료 부과(1,622) - 5 - [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 7, 8호증, 을 제1 내지 15, 17호증의 각 기 재, 변론 전체의 취지 2. 본안전항변에 대한 판단 가. 본안전항변의 요지 원고가 피고의 망 C에 대한 2019. 10. 8. 자 변상금 독촉처분의 무효확인(이하 ‘이 사건 무효확인청구’라 한다) 및 이 사건 조합이 피고에게 대납한 망 C에게 부과된 변상금 및 연체료 합계 101,201,640원을 부당이득으로 반환할 것(이하 ‘이 사건 금원지 급청구’라 한다)을 구하는 이 사건에서, 피고는 다음과 같은 본안전항변을 한다. 1) 원고와 피고 사이에, 원고는 이 사건 토지의 점유 및 변상금 등과 관련하여 피고에게 일체의 민·형사상 이의를 제기하지 않기로 하는 부제소합의(이하 ‘이 사건 합 의’라 한다)가 이루어졌으므로, 이 사건 소는 부제소합의에 위반하여 제기된 것으로서 권리보호의 이익이 없어 부적법하다. 2) 피고는 망 C에게 무단점유 기간별로 변상금 및 연체료 부과처분을 한 후 여 러 차례에 걸쳐 독촉처분을 하였고, 이 사건 통지는 일련의 반복적인 독촉처분 중 최 초의 것이 아니어서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없으므로, 이 사건 소 중 이 사건 무효확인청구 부분은 부적법하다. 3) 이 사건 금원지급청구는 당사자소송이 아니라 민사소송에 해당하고, 이 사건 무효확인청구 부분이 부적법하므로 이 사건 금원지급청구도 관련청구소송으로서의 요 건을 갖추지 못하여 부적법하다. 나. 이 사건 무효확인청구 부분의 소의 적법 여부 1) 부제소합의 위반 주장에 관한 판단 - 6 - 행정소송에 있어서 부제소특약은 당사자가 임의로 처분할 수 없는 공법상의 권리관계를 대상으로 하여 사인의 국가에 대한 공권인 소권을 당사자의 합의로 포기하 는 것으로서 허용될 수 없다(대법원 1998. 8. 21. 선고 98두8919 판결 등 참조). 이 사건 무효확인청구는 그 형식상 행정소송인 항고소송에 해당하는데, 만약 이 사건 합의의 내용에 원고가 피고에 대하여 변상금 관련 처분의 위법성을 다투는 행 정소송도 제기하지 않기로 하는 취지까지 포함된 것이라면, 이는 공법상의 소권을 당 사자의 합의로 포기하는 것으로서 허용될 수 없다. 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다. 2) 행정처분에 해당하지 않는다는 주장에 관한 판단 가) 변상금 부과처분을 받은 자가 변상금을 기한 내에 납부하지 아니한 경우 국세체납절차에 의하여 강제징수할 수 있는바, 국유재산 관리자가 변상금 또는 그에 대한 연체료의 납부를 독촉한 후 다시 동일한 내용의 독촉을 하는 경우 최초의 독촉만 이 징수처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 되고 그 후에 한 동일한 내용 의 독촉은 체납처분의 전제요건인 징수처분으로서 소멸시효 중단사유가 되는 독촉이 아니라 민법상의 단순한 최고에 불과하여 국민의 권리의무나 법률상의 지위에 직접적 으로 영향을 미치는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다 (대법원 1999. 7. 13. 선고 97누119 판결, 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두14507 판 결 등 참조). 나) 위 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 이 사건 통지 중 (1) 별지 표 순번 8 의 ①에 해당하는 부분은 피고가 2015. 4. 29.에 2014. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지의 기간에 관한 변상금 부과처분을 한 이후 최초로 한 변상금 독촉처분이고, 순번 2 내지 - 7 - 7의 ③에 해당하는 부분은 피고가 2014. 11. 25. 연체료 부과처분을 한 이후 최초로 한 연체료 독촉처분이며, 순번 3 내지 8의 ④에 해당하는 부분은 연체료 부과처분으로 서 모두 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 반면(이하 이 사건 통지 중 위 와 같이 행정처분에 해당하는 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다), (2) 별지 표 순번 1 내 지 7의 ① 및 순번 1 내지 6의 ②에 해당하는 부분은 모두 이 사건 통지 이전에 있었 던 변상금 및 연체료 부과처분에 대한 2회차 이상의 독촉처분에 해당하므로, 이 사건 통지 중 위 부분은 체납처분의 전제요건인 징수처분으로서 소멸시효 중단사유가 되는 독촉이 아니라 민법상의 단순한 최고에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 라고 할 수 없다. 다) 따라서 이 사건 소 중 피고가 2019. 10. 8. 망 C에 대하여 한 별지 표 순 번 1 내지 7의 ①에 해당하는 변상금 독촉처분 및 순번 1 내지 6의 ②에 해당하는 연 체료 독촉처분의 각 무효확인청구 부분은 부적법하고, 피고의 이 부분 본안전항변은 위 인정범위 내에서 이유 있다. 다. 이 사건 금원지급청구 부분의 소의 적법 여부 – 부제소합의 위반 주장에 관한 판단 1) 특정한 권리나 법률관계에 관하여 분쟁이 있어도 제소하지 아니하기로 합의 한 경우 이에 위배되어 제기된 소는 권리보호의 이익이 없고, 부제소합의 효력의 유무 나 범위를 둘러싸고 이견이 있을 수 있는 경우에는 당사자의 의사를 합리적으로 해석 한 후 이를 판단하여야 한다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2011다80449 판결 참조). 한편 계약당사자 사이에 어떠한 계약 내용을 처분문서인 서면으로 작성한 경우에 문언의 객 관적인 의미가 명확하다면, 특별한 사정이 없는 한 문언대로의 의사표시의 존재와 내 - 8 - 용을 인정하여야 한다(대법원 2002. 5. 24. 선고 2000다72572 판결 등 참조). 2) 위 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 기초사실에서 인정한 바와 같이 원고는 피고에게, 망 C가 피고에게 납부하여야 하는 변상금, 연체료 합계 101,201,640원을 이 사건 조합이 피고에게 대납하는 것에 동의하고, 이 사건 조합이 피고에게 대납한 비용 은 원고가 직접 이 사건 조합과 정산하며, 이 사건 토지의 점유 및 변상금 등과 관련 하여 피고에게 일체의 민원 및 민·형사상 이의를 제기하지 아니할 것을 확약한다는 내 용의 이 사건 확인서를 작성하여 주었는바, 그 문언의 객관적인 의미와 내용상 이는 망 C에게 부과된 변상금 및 연체료 101,201,640원 및 이 사건 조합이 피고에게 이를 대납한 것과 관련하여 원고와 피고 사이에 성립된 부제소합의로 봄이 타당하다. 그런데 원고는 피고의 망 C에 대한 2019. 10. 8. 자 101,201,640원의 변상금 독촉처분(실제로는 연체료 부과처분 및 독촉처분도 혼재되어 있음은 앞서 본 바와 같 다) 전부가 무효임을 전제로 하여 이 사건 조합이 피고에게 대납한 101,201,640원의 부당이득반환청구를 하고 있는바(이는 그 성질상 민사소송에 해당하므로, 당사자의 합 의에 의하여 소권을 미리 포기하는 것이 가능하다), 이 부분 소는 위와 같은 부제소합 의에 위반하여 제기한 것으로서 권리보호의 이익이 없어 부적법하다. 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 있다. 3. 본안에 대한 판단 가. 원고 주장의 요지 1) 이 사건 처분은 사망한 자에 대한 행정처분으로 무효이다. 2) 이 사건 처분은 망 C에 대한 변상금 및 연체료 징수권의 소멸시효가 완성된 후에 이루어진 것으로 당연무효이다. - 9 - 나. 판 단 1) 사망자에 대한 행정처분은 무효이고, 그 처분서가 상속인에게 송달되었다 하 더라도 행정처분이 유효가 되는 것은 아니다(대법원 1969. 1. 21. 선고 68누190 판결 등 참조). 2) 살피건대, 피고는 망 C가 2014. 8. 29. 사망하였음에도 사망 이후인 2019. 10. 8. 망 C를 상대로 하여 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 인정한 바와 같으므로, 이 사건 처분은 사망자에 대한 행정처분으로 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 외형상으로도 명백하여 당연무효에 해당하고, 망 C의 상속인인 원고로서는 이 사건 처분이 무효라는 확인을 구할 이익 또한 있다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 소 중 피고가 2019. 10. 8. 망 C에 대하여 한 별지 표 순번 1 내 지 7의 ①에 해당하는 변상금 독촉처분 및 순번 1 내지 6의 ②에 해당하는 연체료 독 촉처분의 각 무효확인청구 부분, 101,201,640원 및 이에 대한 이자 또는 지연손해금 지급청구 부분은 각 부적법하므로 각하하고, 이를 제외한 원고의 청구는 이유 있으므 로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.