지상파방송사업자가 광고판매대행자의 주식 40%를 소유한 상태에서 시정명령을 받고 그 취소를 청구함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2022구합90050 시정명령처분 취소 원 고**** 피 고방송통신위원회 변 론 종 결2025. 2. 27. 판 결 선 고2025. 6. 5. 주 문 1.원고의 청구를 모두 기각한다. 2.소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 원고에 대하여 한 2022. 9. 23.자, 2023. 7. 17.자, 2024. 4. 11.자 각 시정명령 을 모두 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 - 2 - 가. 원고는 방송법 제2조 제3호 가.목에 따른 지상파방송사업자로, ｢방송광고판매대 행 등에 관한 법률｣(약칭: 방송광고판매대행법) 제2조 제8호에 따른 방송광고판매대행 사업자(이하 ‘광고판매대행자’라 한다)인 ****[변경 전 상호: ****, 이하 상호변경 전후를 불문하고 ‘D’라 한다]의 설립 당시부터 현재까지 D 주식 40%를 소유하고 있다. 나. 현재 원고의 최대주주는 ****로 원고의 주식 36.92%를 보유하고 있고, 원고와 D 는 모두 ****가 속한 F의 계열사이다. 다. F는 2021년도 말 자산총액이 11.2조원에 달하여 2022. 5. 1. 기준으로 ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣(약칭: 공정거래법)상 상호출자제한기업집단으로 지정된 상태 이었다. 라. 피고는, 방송광고판매대행법 제13조 제3항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 같 은 법 시행령 제9조(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 하고, 이 사건 법률조항과 통틀어 ‘이 사건 규정들’이라 한다)에 따라 자산총액 10조원 이상의 상호출자제한기업집단인 F 의 계열사인 원고가 방송광고판매대행사업자인 D의 주식 10%를 초과하여 소유할 수 없게 되었다는 이유로, 2022. 9. 23. 원고에게 방송광고판매대행법 제13조 제6항에 따 라 6개월 내에 이 사건 규정들에 따른 소유제한 위반사항을 해소하라는 1차 시정명령 을 하였다. 원고가 이에 응하지 않자, 피고는 원고에게 다시 동일한 이유로 2023. 7. 17. 2차 시정명령, 2024. 4. 11. 3차 시정명령을 하였다(이하 통틀어 ‘이 사건 각 시정 명령’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1~12호증, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 및 규정: 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 각 시정명령의 위법 여부 - 3 - 가. 원고의 주장 요지 1) 처분 근거 법령의 위헌성 이 사건 법률조항의 입법취지는 광고주인 대규모 기업집단의 자본력이 막강한 경 우 광고판매대행자 및 방송사가 그 광고주에 의해 좌우되어 광고주의 이익을 대변하는 것을 막는 데에 있으므로, 광고주가 아닌 방송사인 원고가 광고판매대행자의 일정 지 분 이상을 소유하지 못하도록 하는 것은 그 입법취지에 반하고, 방송사업자인 원고를 다른 일반적인 기업집단 소속 회사와 동일하게 취급하는 것으로서 평등원칙에도 반한 다. 나아가 방송사업자에게 책임이 없는 소속 기업집단의 규모만을 기준으로 방송사업 자의 광고판매대행자 지분 소유를 제한하는 것은 방송사업자인 원고의 직업의 자유, 방송의 자유, 재산권을 중대하게 침해한다. 또한, 방송광고판매대행법이 처음 제정된 2012년경 공정거래법 시행령상 상호출자 제한기업집단의 기준이 되는 자산총액은 5조원이었고, 이에 따라 방송법령 및 방송광 고판매대행법령은 소유제한 규정의 적용을 받는 기업집단의 자산총액을 위 5조원보다 높은 금액인 10조원으로 정하였는데, 이후 대한민국의 경제규모가 급격히 성장함에 따 라 2017년경 공정거래법 시행령상 상호출자제한기업집단의 기준이 되는 자산총액이 10조원으로 증가하였는데도 이 사건 시행령조항은 여전히 10조원의 기준을 유지하고 있어, 공정거래법령상의 상호출자제한기업집단 중 특별히 규모가 큰 일부 기업집단만 을 선별하여 소유제한 규정의 적용을 받게 하려는 입법취지가 몰각되었다. 이처럼 법 령의 개정이 장기간 미비한 상태로 방치되어 현실에 부합하지 않는 상황이 초래되었음 을 고려하면, 여전히 소유제한 규정의 적용을 받는 기업집단의 자산총액을 10조원으로 정하는 이 사건 규정들은 최소침해의 원칙을 위반하여 원고의 기본권을 침해한다. - 4 - 2) 이 사건 시행령조항에 관한 피고의 위법한 해석 설령 이 사건 규정들이 위헌은 아니라고 하더라도, 위와 같이 장기간 개정이 이루 어지지 않음으로써 10조원의 자산총액 기준을 정한 이 사건 시행령조항이 입법취지에 부합하지 않는 것은 물론 기업들의 자산규모가 전체적으로 급성장한 현실적 측면과 괴 리된 것은 분명하다. 이러한 상황에서 이 사건 시행령조항을 문언 그대로 해석하여 적 용하는 것은 방송사업자와 광고판매대행자 사이의 긴밀한 관계를 외면하고 방송광고의 독립성과 무관하게 방송사업자의 소유권을 제한하는 불합리한 결과를 초래한다. 입법 취지를 존중하고 현실적인 측면에 부합하도록 하기 위해서는 이 사건 시행령조항이 정 한 소유제한의 기준이 되는 자산총액에 적어도 광고판매대행자와 밀접한 관계에 있는 방송사업자의 자산은 포함되지 않는다고 해석하여야 한다. 이 사건 각 시정명령은 이 와 달리 이 사건 시행령조항을 문언 그대로 해석한 잘못에 기인하여 위법하다. 3) 재량권의 일탈ᆞ남용 이 사건 각 시정명령은 원고가 10%를 초과하는 D 지분을 소유하는 것 자체를 제 한함으로써 재산권 행사를 심각하게 제약하여 원고에게 구체적이고 중대한 불이익을 가하는 반면, 이 사건 법률조항의 입법취지는 광고판매대행자가 광고주에 종속되는 것 을 방지하려는 데 있으므로 광고주가 아닌 방송사의 소유권을 제약하는 이 사건 각 시 정명령으로 달성할 수 있는 공익은 인정되지 않거나 추상적이고 경미한 수준에 그칠 뿐이다. 특히 이 사건 각 시정명령이 유지될 경우 F보다 전체 자산총액의 규모가 훨씬 큰 일본 기업집단에 소속된 방송사업자 ‘G’가 D의 최대주주가 되어 경영권을 장악할 우려가 있는데, 이는 광고판매대행자의 독립성과 공정성을 보장하려는 이 사건 법률조 항의 취지를 근본적으로 침해하는 결과를 야기한다. 무엇보다 이 사건 각 시정명령은 - 5 - 장기간 계속된 문제제기에도 불구하고 법령의 개정이 미비하게 이루어진 데 근본적인 문제점이 있는데도, 이러한 측면을 도외시한 채 만연히 원고에게 중대한 불이익을 가 하는 이 사건 각 시정명령을 하는 것은 부당하다. 나. 이 사건 규정들의 입법 연혁 1) 방송광고판매대행법의 제정 경위 방송광고는 판매자와 구매자 사이에 거래되는 사적 재화이지만, 방송광고를 거래 하는 매개 수단인 방송의 공공재적 성격 때문에 다른 언론매체와 달리 전통적으로 정 부의 강도 높은 규제를 받아 왔는데, 종래 그 규제의 일환으로 판매자와 구매자 사이 의 직접 거래를 금지하고 그 거래를 중간에서 제3자가 중개하도록 하는 제도, 다시 말 해 ‘미디어렙’ 제도를 도입하여 지상파 방송광고의 경우 미디어렙을 통해서만 판매가 가능하도록 하였다. ‘미디어렙’(Media Representative)은 매체사를 대신하여 광고주나 광고회사에 광고시간이나 지면을 대신 판매해주고 매체사로부터 판매대행 수수료를 받 는 회사를 의미하는 신종 합성어이다. 미디어렙 제도는 언론통폐합 조치의 일환으로 1980. 12. 31. 법률 제3317호로 ｢한국방송광고공사법｣이 제정되면서 도입되었다. 위 법 률 제15조는 “국내 각 방송국은 공사가 대행 위탁하는 방송광고물 외에는 광고방송을 할 수 없다. 다만, 대통령령이 정하는 광고방송에 대하여는 그러하지 아니하다.”라고 규정하여 공영미디어렙에 해당하는 한국방송광고공사만이 독점적으로 지상파 방송광고 물 판매대행을 할 수 있도록 하였다. 위와 같은 독점적 미디어렙 제도에 대해 비판이 끊이지 않자 방송개혁위원회가 민 영미디어렙의 시장 진출 허용을 통한 제한경쟁의 도입을 골자로 하는 개혁안을 제안하 게 되었고, 마침내 2000. 1. 12. 방송법과 한국방송광고공사법이 개정되어 한국방송광 - 6 - 고공사의 방송광고 판매대행 독점 조항을 삭제하고, 지상파방송사업자는 한국방송광고 공사와 한국방송광고공사가 출자한 대행업체를 통해 방송광고를 판매할 수 있도록 하 였다. 그러나 위와 같은 법률 개정에도 불구하고 한국방송광고공사의 출자는 이루어지 지 않아 여전히 한국방송광고공사의 독점체제가 유지되었다. 이에 헌법재판소는 한국방송광고공사와 이로부터 출자를 받은 회사가 아니면 지상 파방송사업자에 대해 방송광고 판매대행을 할 수 없도록 규정한 구 방송법(2007. 1. 26. 법률 제8301호로 개정되기 전의 것) 제73조 제5항 등의 규정에 대한 헌법불합치결 정을 선고하였다(헌법재판소 2008. 11. 27. 선고 2006헌마352 결정). 그 취지에 따라 2012. 2. 22. 법률 제11373호로 방송광고판매대행법이 제정되었는데, 위 법률은 ‘방송 광고 판매시장의 경쟁을 촉진하고, 공정한 거래질서를 확립하여 방송광고시장 활성화 와 방송의 공공성, 공익성 및 다양성 구현에 이바지함’을 목적으로 하여(제1조), 방송광 고판매대행업에 허가제를 도입하여 제한경쟁체제를 구축하는 한편(제6조), H, I와 같은 일부 예외를 제외하면 방송사업자로 하여금 한국방송광고공사의 후신인 한국방송광고 진흥공사에 한정되지 않는 다양한 광고판매대행자가 위탁하는 방송광고를 하도록 정하 였다(제5조). 2) 방송법상 소유제한 규정의 변천 구 방송법(2000. 1. 12. 법률 제6139호로 폐지제정되기 전의 것) 제6조 제2항은 ‘대통령령이 정하는 대기업ᆞ그 계열기업 및 그와 특수한 관계에 있는 자는 방송법인 이 발행한 주식 또는 지분을 소유할 수 없다’고 정하고 있었다. 그 구체적인 내용을 정 하는 구 방송법 시행령(1992. 7. 3. 대통령령 제13693호로 개정되기 전의 것) 제6조 제 2항은 위 ‘대통령령이 정하는 대기업ᆞ그 계열기업’을 ‘공정거래법에 의한 기업집단 및 - 7 - 계열회사 중 공정거래법 시행령에 의한 대규모기업집단에 속하는 기업’으로 정하고 있 다가, 1992. 7. 3. 대통령령 제13693호로 개정되면서 ‘이 경우 당해 기업집단에 방송법 인이 포함될 때에는 당해 기업집단의 자산총액을 산정함에 있어서 방송법인의 자산총 액을 산입하지 아니한다’는 단서 조항이 추가되었다. 이후 위 구 방송법과 종합유선방송법, H법, 유선방송관리법 등을 모두 폐지하고 2000. 1. 12. 법률 제6139호로 폐지제정된 구 방송법 제8조 제3항은 ‘대규모기업집단 중 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 기업집단이 속하는 회사와 그 계열회사 등이 방송사업자의 주식 또는 지분을 소유할 수 없다’고 규정하였고, 위 규정은 이후 몇 차 례 비슷한 취지로 개정되어 유지되다가 2009. 7. 31. 법률 제9786호로 전면적인 소유 제한 대신 ‘지상파방송사업자의 주식 또는 지분 총수의 10%를 초과하여 소유할 수 없 다’는 내용으로 개정된 이후 현재까지 같은 취지로 유지되고 있다. 소유제한 적용의 기 준이 되는 기업집단의 규모에 관하여는, 2000. 3. 13. 대통령령 제16751호로 폐지제정 된 구 방송법 시행령 제4조 제1항도 종전과 동일하게 ‘공정거래법에 의한 기업집단 및 계열회사 중 공정거래법 시행령에 의한 대규모기업집단에 속하는 기업’이라고 정하였 으나, 2002. 12. 26. 대통령령 제17819호로 ‘공정거래법에 따른 상호출자제한기업집단 중 자산총액이 3조원 이상인 기업집단에 속하는 기업’으로 개정되었고, 2008. 12. 31. 대통령령 제21236호로 개정되면서 위 금액 기준이 10조원으로 상향된 이후 현재까지 같은 취지로 유지되고 있다. 다만, 구 방송법 시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16751호 로 폐지제정되기 전의 것) 제6조 제2항의 단서 조항, 즉 ‘자산총액 산정에 있어 방송법 인의 자산총액을 산입하지 않는다’는 취지의 규정은 폐지제정 과정에서 삭제된 이후 현행 규정에 이르기까지 다시 그러한 내용이 규정되지는 않았다. - 8 - 3) 방송광고판매대행법상 소유제한 규정의 내용 방송광고판매대행법 제정 이후 광고판매대행자 지분의 소유제한에 관하여도 위 방 송법령상의 규정과 동일한 내용의 규정이 도입되었다. 방송광고판매대행법 제13조 제2 항은 누구든지 광고판매대행자의 주식 또는 지분 총수의 40%를 초과하여 소유할 수 없다고 정하면서, 그 기준을 강화하여 같은 조 제3항은 제정 이후 이 사건 법률조항에 이르기까지 공정거래법 제2조 제11호에 따른 기업집단 중 일정 기준에 해당하는 기업 집단에 속하는 회사와 계열회사 등이 광고판매대행자의 주식 또는 지분 총수의 10%를 초과하여 소유할 수 없다고 정하고 있다. 이 사건 법률조항의 적용을 받는 기업집단의 기준에 관하여 방송광고판매대행법 시행령 제9조 제3항은 제정 이후 이 사건 시행령조 항에 이르기까지 동일하게 ‘공정거래법에 따라 지정된 상호출자제한기업집단 중 지정 된 날을 기준으로 자산총액이 10조원 이상인 기업집단’이라고 정하고 있다. 4) 공정거래법상 상호출자제한기업집단 기준과의 비교 위와 같이 방송법 및 방송광고판매대행법의 소유제한 규정은 기본적으로 누구든지 방송사업자(방송법) 또는 광고판매대행자(방송광고판매대행법)의 지분 40%를 초과하여 소유할 수 없도록 하면서도, 공정거래법상 상호출자제한기업집단 중 일부 요건을 충족 하는 기업집단에 한하여 지분 10%를 초과하여 소유할 수 없도록 하는 강화된 기준을 두고 있다. 공정거래법상 상호출자제한기업집단의 기준이 되는 자산총액의 구체적인 액수는 공정거래법 시행령이 정하고 있는데, 2002년경 당시에는 2조원이었다가, 2008. 6. 25. 대통령령 제20884호로 개정되면서 5조원으로 상향되었고, 2016. 9. 29. 대통령령 제 27529호로 개정되면서 10조원으로 다시 상향되어 2021. 12. 28. 대통령령 제32274호로 - 9 - 전부개정되기 전까지 그대로 동일하게 유지되었다(전부개정된 후로는 국내총생산액의 1천분의 5에 해당하는 금액이 되었는데, 10조원으로 개정될 무렵인 2017년경 국내총생 산액이 약 2,000조원이어서 그 0.5%에 해당하는 금액이 약 10조원임을 고려하면, 대략 적인 비율 자체는 그대로 유지되었다). 앞서 살펴본 공정거래법령상 상호출자제한기업집단의 기준이 되는 자산총액과, 방 송법령, 방송광고판매대행법령상 강화된 소유제한 규정의 적용을 받는 기업집단의 자 산총액 기준의 변화 내용을 비교하면 아래 표와 같다. 〔생략〕 다. 이 사건 규정들의 위헌 여부 앞서 살펴본 방송법령 및 방송광고판매대행법령이 두고 있는 소유제한 규정의 입법 연혁과 취지, 공영미디어렙의 독점적 방송광고 판매대행과 관련된 두 번의 헌법재판소 결정(헌법재판소 2008. 11. 27. 선고 2006헌마352 결정, 헌법재판소 2013. 9. 26. 선고 2012헌마271 결정)의 취지에 더하여 앞서 든 증거들과 을 제3~14호증 및 변론 전체의 취지를 종합하여 살펴보면, 이 사건 각 시정명령의 근거가 된 이 사건 규정들이 방송 사업자를 합리적 이유 없이 다른 기업과 동일하게 취급하여 평등원칙에 위반된다거나 방송사업자인 원고의 직업의 자유, 방송의 자유, 재산권을 침해하는 위헌적 규정에 해 당한다고 볼 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성 방송광고판매대행법이 방송광고 판매와 관련하여 판매자와 구매자 사이의 직거래 - 10 - 를 제한하고 양자의 중간에 있는 제3자인 미디어렙을 통해서만 방송광고 판매를 할 수 있도록 하는 이유는, 방송사가 광고를 유치하기 위해 광고주에게 압력을 행사하거나, 반대로 자본가인 광고주가 광고를 빌미로 방송사에게 영향을 끼치는 것을 막기 위해서 이다. 만약 방송광고물을 놓고 방송사와 광고주간에 직거래를 하게 된다면, 방송사와 광고주 사이에 힘의 균형이 맞지 않는 경우 공정한 거래를 하기 어렵게 된다. 예컨대 상대적으로 자본력이 부족한 중소 광고주의 경우는 방송사의 여러 가지 횡포를 그대로 수용할 수밖에 없으며, 광고주가 자본력이 막강한 경우에는 방송사가 그 광고주에 의 해 좌우되어 광고주의 이익을 대변하는 방송사로 전락할 위험에 처하게 될 수 있다. 이와 달리 방송사가 미디어렙을 이용하게 되면, 방송의 편성ᆞ제작을 광고영업과 분리 시켜 전문ᆞ효율화를 꾀함으로써 방송경영의 합리화와 수익성을 제고할 수 있고, 광고 주의 입장에서도 미디어렙이 시청률 조사 등의 분석자료를 통해 광고주들에게 적합한 방송광고를 제시해 주고, 사후 광고효과 분석과 같은 방송광고에 관련된 제반 서비스 를 제공해주므로 자신의 조건에 맞는 최적의 프로그램을 찾아 원하는 목적을 달성할 수 있게 된다(헌법재판소 2008. 11. 27. 선고 2006헌마352 결정 참조). 즉, 원고가 주 장하는 것처럼 미디어렙 제도의 기본적인 도입 취지가 방송사와 광고주를 분리하여 방 송광고를 거래하는 매개 수단인 방송의 공공성과 공정성, 독립성을 제고하려는 데에 있다는 것 자체는 분명하다. 그러나 위와 같은 미디어렙 제도의 취지에 비추어 보더라도 미디어렙이 공영이든 민영이든 기본적으로 공적 기능을 수행해야 한다는 것은 분명하다. 이에 방송광고판매 대행법은 미디어렙의 공적 책임으로 방송의 공공성과 공익성을 명시하고 있고(제3조), 민영미디어렙의 경우에도 그 공공성 등의 실현을 위해 허가요건을 엄격하게 하고 있으 - 11 - 며(제6조), 미디어렙이 그 지위를 남용하지 못하도록 우월적 지위를 이용해 방송사업자 등에 부당한 계약을 강요하는 행위와 같은 특정 행위를 금지하는 한편(제15조 제1항), 수수료를 법정하여 과다한 수수료 책정을 막고 방송통신위원회가 미디어렙의 회계 등 을 감사할 수 있는 근거도 마련하고 있다(제16조, 제17조). 개인이나 법인이 소유할 수 있는 광고판매대행자의 지분을 최대 40%로 제한하되, 일정한 기준을 넘는 기업집단의 경우 그 소유 지분을 최대 10%로 제한하는 이 사건 규정들도 위와 같은 미디어렙의 공적 기능 수행을 담보하기 위한 제도적 장치의 하나이다(헌법재판소 2013. 9. 26. 선 고 2012헌마271 결정 참조). 이러한 측면에서 미디어렙의 공적 기능이 특정 기업집단의 지나친 영향력에 잠식 되는 것을 방지하고 방송의 공공성과 공익성이 유지될 수 있도록 미디어렙 소유 지분 의 한도를 제한하는 이 사건 규정들의 입법목적이 정당함은 분명하다. 원고는 미디어 렙 제도의 핵심적인 취지가 방송사와 광고주의 분리에 있지 방송사와 광고판매대행자 의 분리에 있지는 않다는 취지로 주장하나, 방송사와 광고판매대행자 사이에도 일정한 분리가 이루어지지 않는다면 실질적으로 방송사가 자신의 입장을 대변하는 광고판매대 행자를 형식적으로 경유하여 광고주와 직거래를 하는 결과가 초래되고, 이는 방송사와 광고주 사이의 직거래를 제한하려는 목적으로 중간에 공적 기능을 수행하는 독립적인 미디어렙을 도입하려 한 방송광고판매대행법의 근본적인 입법취지에도 정면으로 반한 다. 나아가 기업집단의 규모가 커질수록 막대한 자본력과 사회 전반적인 측면에서의 영향력이 강화될 수 있다는 점을 고려할 때 기업집단의 규모, 즉 자산총액을 기준으로 소유제한의 한도를 강화하는 것이 위 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단에 해당한 다는 것도 분명하다. - 12 - 2) 침해의 최소성 및 법익의 균형성 앞서 살펴본 것처럼 공정거래법 시행령의 상호출자제한기업집단 기준 자산총액은 2002년 2조원에서 2008년 5조원으로 상향되었고, 방송법 시행령의 소유제한 적용 기 준도 2002년 3조원에서 2008년 10조원으로 비슷한 시점에 상향되었다. 그러나 방송광 고판매대행법 시행령의 소유제한 적용 기준이 2012년 10조원으로 제정된 이후로는, 경 제규모의 성장과 함께 상호출자제한기업집단의 기준이 2016년 10조원으로 추가 상향 되었는데도 방송법령과 방송광고판매대행법령의 소유제한 적용 기준은 추가로 상향되 지 않았다. 방송법령의 소유제한 규정이 일반적으로 지분 최대 40%까지의 보유를 인정 하되 상호출자제한기업집단 중 특히 규모가 큰 일부 기업집단에 관하여는 10%까지의 강화된 기준을 적용하는 구조로 되어 있고, 방송광고판매대행법령도 그 구조를 그대로 채용한 점, 경제규모가 급성장함에 따라 소유제한 규정의 적용을 받는 기업집단의 수 가 대폭 증가할 수밖에 없는 점 등에 비추어 보면, 장기간에 걸친 개정 미비로 인하여 이 사건 시행령조항이 명시한 10조원의 기준이 결국 공정거래법 시행령의 상호출자제 한기업집단의 기준과 동일한 금액으로 유지되고 있는 현 상황에 대한 개선의 필요성이 있다는 의견도 충분히 제기될 여지가 있다. 그러나 성문화된 규정이 시간의 경과에 따라 현실과 일정 부분 괴리되는 측면이 나타나는 것은 자연스러운 현상이고, 그 괴리의 정도가 커져 더 이상 해당 규정이 그 대로 유지될 수 없다는 사회적 합의가 도출될 경우 민의를 대표하는 입법자가 이를 개 선함으로써 다시 현실과 규정의 조화를 이루도록 하는 것이 입법기능의 본질이다. 이 러한 입법기능의 작동을 통해 규정의 현실 부합성 문제가 충분히 시정될 가능성이 있 는데도 섣불리 해당 규정에 기본권 침해의 위헌성이 있다고 단정하는 것은 적절하지 - 13 - 않다. 공정거래법 시행령의 상호출자제한기업집단 기준과 이 사건 시행령조항의 소유 제한 기준이 동일한 금액으로 유지된 지 벌써 9년여가 경과하기는 하였으나, 원고가 제출한 자료들만으로는 그 기간 동안 이 사건 시행령조항의 소유제한 기준을 상향하여 야만 한다는 충분한 사회적 합의가 분명하게 도출되었다고 보기에는 부족할 뿐만 아니 라, 입법자가 그러한 사회적 합의를 도외시한 채 이 사건 시행령조항의 개정 작업을 만연히 해태하였다고 볼 만한 사정도 찾아보기 어렵다는 점을 고려하면 더욱 그러하 다. 실제로 방송법령의 소유제한 기준이 되는 기업집단 자산총액을 고정된 금액이 아 니라 ‘국내총생산액의 1,000분의 15 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율’로 완 화하려는 방송법 개정안에 관해서도, 대기업의 지상파 소유제한 규정을 완화하는 2008 년경의 방송법 개정 취지가 대기업의 소극적인 투자확대로 인해 제대로 달성되었는지 의문이 있다는 점 등을 근거로 규제 완화가 바람직한지 논의할 필요가 있다는 의견이 제시되기도 한 것으로 보인다. 무엇보다 광고판매대행자의 지분 소유가 제한되는 기업집단이 반드시 공정거래법 시행령의 상호출자제한기업집단으로 인정되는 기업집단 중 특히 규모가 큰 일부에만 한정되어야 할 논리적 필연성이 있는 것도 아니다. 2012년 방송광고판매대행법령이 제 정될 때까지 상호출자제한기업집단 중 일부 거대 기업집단에 한하여 강화된 소유제한 규정을 적용하겠다는 입법자의 의도가 보이기는 하지만, 이는 그 당시의 경제 규모, 대 규모 기업집단의 수, 그들이 방송사나 광고판매대행자에 미칠 수 있는 영향력의 정도 등을 아울러 고려한 결과일 뿐이다. 당시보다 경제 규모가 현격히 성장함에 따라 상호 출자제한기업집단으로 인정되는 기업의 수가 지나치게 증가하는 것을 방지하기 위해 공정거래법 시행령이 기준을 상향하였다고 하더라도, 그와 다른 입법목적을 가진 방송 - 14 - 광고판매대행법령의 소유제한 기준은 제반 사정을 고려하여 그대로 유지하는 것이 특 별히 불합리한 결과를 초래하는 것은 아니다. 즉, 방송의 공공성, 공익성 및 다양성을 실현하려는 방송광고판매대행법령의 관점에서는, 여전히 10조원이라는 상당한 자산규 모를 초과하는 기업집단이 광고판매대행자에 일정 이상의 영향력을 행사하는 것을 방 지하여야 할 필요성이 유지된다고 볼 여지가 충분하고, 여기에는 특히 경제환경 및 시 장상황의 변화와 함께 미디어산업의 다변화를 통해 방송광고에 영향을 미칠 수 있는 각종 미디어 관련 기업의 수와 규모도 대폭 증가한 점이 아울러 고려될 수 있다. 위와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 시행령조항이 정한 10조원의 기준에 대한 개 정의 필요성이 있음은 별론으로 하더라도, 그 기준이 이미 그 본연의 기능을 상실하여 방송사업자의 기본권을 지나치게 침해하는 정도에 이르렀다고 단정할 수는 없고, 일정 규모 이상의 기업집단이 광고판매대행자에 지나친 영향력을 행사하는 것을 방지함으로 써 방송의 공공성과 공익성, 다양성을 제고하려는 이 사건 시행령조항의 목적기능이 여전히 유지되고 있는 이상, 이를 통해 달성할 수 있는 공익의 크기가 자산총액 10조 원 이상의 기업집단이 광고판매대행자의 일정 지분 이상을 소유할 수 없게 됨으로써 입게 되는 불이익의 크기에 비해 결코 작다고 볼 수 없다. 3) 평등원칙의 위반 여부 원고는, 전체 매출액의 50%를 D의 광고 영업을 통한 광고 수익에 의존한다는 점 등을 근거로, 방송사는 광고판매대행자 없이 정상적으로 방송사업을 운영할 수 없고 광고판매대행자는 방송사 없이 방송광고를 송출할 수 없는 필연적인 긴밀한 관계에 있 는데도 이 사건 규정들이 강제로 이러한 긴밀성을 해치고 있고, 오히려 방송사가 일정 한 규모 이상으로 대규모 자본력을 갖추게 될수록 외부의 압력과 경제적 이익의 논리 - 15 - 에서 벗어나 광고판매대행자를 보호하여 방송의 공공성을 도모할 수 있는 측면도 있으 므로, 다른 기업과 방송사업자는 소유제한 규정의 적용에 있어 다르게 취급되어야 할 필요가 있다고 주장한다. 2022년 기준으로 허가받은 민영미디어렙은 D 외에 J(주), (주)K, (주)L, (주)M까지 5개이 다. 앞서 살펴본 것처럼 D는 원고가 지분 40%를 소유하고 있고, 나머지 민영미디어렙 들도 그 명칭에서부터 알 수 있듯이 사실상 특정 종합편성방송채널사용사업자가 그 지 분의 상당 부분을 차지하고 있는데, 그 결과 현재 미디어렙 제도는 공영미디어렙인 한 국방송광고진흥공사를 이용하는 N, O, P 등을 제외하면 다수의 방송사업자들이 실질적 인 경쟁체제를 구축한 복수의 미디어렙을 통하여 광고주와 연결되는 것이 아니라, 사 실상 1개의 방송사업자가 자신이 출자한 1개의 미디어렙을 독점하여 전속 광고판매대 행자로 이용하는 형태로 운영되고 있다. 방송광고판매대행법 제정의 단초가 된 헌법재판소 2008. 11. 27. 선고 2006헌마 352 결정의 핵심적인 근거는, 한국방송광고공사가 방송광고 판매대행을 독점하는 것을 막고 방송광고 판매대행 시장에 복수 경쟁체제를 도입하려는 목적으로 종전의 방송법 령 규정이 개정되었는데도 실질적으로는 한국방송광고공사의 독점체제가 여전히 유지 되고 있어 위와 같은 개정 취지가 전혀 달성되지 않았다는 것이다. 그 결과 복수의 미 디어렙을 인정하는 취지로 제정된 방송광고판매대행법도 제1조에서 ‘방송광고 판매시 장의 경쟁을 촉진하고, 공정한 거래질서를 확립하여 방송광고시장 활성화와 방송의 공 공성, 공익성 및 다양성 구현에 이바지함’을 목적으로 한다고 명시하였다. 그러나 앞서 살펴본 것처럼 현행 미디어렙 제도는 사실상 1개의 방송사업자가 전속 광고판매대행자 를 이용하는 형태로 운영되고 있는데, 이는 방송광고 판매시장에 경쟁을 촉진하고자 - 16 - 한 방송광고판매대행법의 취지가 제대로 실현되지 않는 상황이라고 평가할 수 있고, 이러한 문제점은 방송광고판매대행법의 개정을 위한 움직임 속에서도 반복적으로 지적 되고 있다고 보인다. 요컨대, 원고가 주장하는 ‘방송사업자와 광고판매대행자 사이의 필연적인 긴밀한 관계’라 함은 미디어렙 제도의 본질적인 측면에 기인한 것이 아니라, 방송광고판매대행 법의 제정 이후로도 방송사업자들이 방송광고 판매에 있어 복수 미디어렙들의 경쟁체 제를 활용하는 대신 전속 광고판매대행자를 이용하는 방법으로 미디어렙 제도가 변칙 적으로 운영되는 현실적 측면에 기인한 것뿐이다. 오히려 이러한 현재 상황이 방송광 고 판매시장에 경쟁체제를 도입하려 한 방송광고판매대행법의 기본적인 목적에 반하는 측면이 있는 점, 앞서 살펴본 것처럼 방송사업자와 광고판매대행자도 분리되어야 미디 어렙의 공적 기능 수행이 담보되어 결과적으로 방송사와 광고주를 분리하려 한 미디어 렙 제도의 취지도 달성될 수 있는 점 등에 비추어 보면, 원고 주장처럼 방송사업자와 광고판매대행자의 현실적인 긴밀성을 이유로 소유제한 규정의 적용에 있어 방송사업자 를 다른 기업들과 달리 취급하여야 할 이유가 전혀 없다. 따라서 이 사건 규정들이 평 등원칙을 위반하여 방송사업자를 다른 기업들과 동일하게 취급하였다고 볼 수도 없다. 라. 이 사건 시행령조항에 관한 피고의 문언 해석이 위법한지 여부 1) 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당 한 규범이므로 이를 해석할 때에는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성 이 손상되지 않도록 하여야 한다. 법의 해석은 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내 에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 하고, 이를 위해서는 원칙적으로 법 - 17 - 령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하고, 나아가 해당 법령의 입법취 지와 목적, 그 제ᆞ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하 는 역사적ᆞ체계적 해석 방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다. 한편 법령의 문언 자체가 비교적 명확하게 규정 되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석 방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖 에 없고, 어떠한 법령을 해석할 때에 그 법령의 입법취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 해당 법령 내의 다른 규정들 및 다른 법률과 의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다(대법원 2021. 3. 18. 선고 2018두47264 전원합의체 판결 등 참조). 2) 앞서 살펴본 것처럼 이 사건 시행령조항의 소유제한 적용 기준이 되는 자산총액 10조원 부분에 대한 개정 필요성 자체는 인정될 여지가 있기는 하나, 그렇다고 하여 이 사건 시행령조항이 당장 현실을 전혀 반영하지 못한 채로 그 입법목적을 달성하지 못하는 기능상실의 상태에 이르렀다고 볼 수는 없다. 이러한 상황에서 방송사업자산의 규모를 따로 구분하지 않고 해당 기업집단의 전체 자산총액 규모를 기준으로 소유제한 규정을 적용한다는 취지임이 명백한 이 사건 시행령조항의 문언을 굳이 뛰어넘어 방송 사업자산의 액수는 자산총액에서 제외하여야 한다는 해석론을 채용하기는 어렵다. 무 엇보다 앞서 본 바와 같이 미디어렙 제도는 방송사와 광고주를 분리하여 방송의 공공 성을 확보하기 위하여 도입되었고, 이를 위하여 미디어렙의 공적 기능 수행이 보장되 어야 하며, 미디어렙의 지분 소유제한에 관한 이 사건 규정들의 입법취지는 방송사업 자의 경우에도 동일하게 관철될 필요성이 인정된다. 원고 주장과 같이 소유제한 적용 - 18 - 기준이 되는 자산총액에서 방송사업자산의 규모를 제외하여야 한다는 해석은, 결국 방 송사가 미디어렙의 지분을 일정한 수준 이상으로 확보하는 상황을 용인하여 방송사와 광고주 사이에 독립적인 제3자로 활동하여야 할 미디어렙의 공적 기능에 심각한 위협 을 가하는 결과를 초래할 수 있으므로, 이는 이 사건 규정들의 입법취지와 목적 및 제 ᆞ개정 연혁에 반한다는 점에서도 받아들일 수 없다. 3) 원고는 방송광고판매대행법 제15조 제2항 제1호가 방송사업자로 하여금 ‘방송광 고의 판매를 목적으로 광고판매대행자의 경영 등에 부당하게 간섭하는 행위’를 금지하 고 있는데도 지분 소유제한의 적용까지 받도록 하고 있으므로 불합리한 중복규제를 피 하기 위해서라도 소유제한 규정의 적용 기준이 되는 자산총액에서 방송사업자산을 제 외하는 해석을 할 필요성이 있다고 주장한다. 그러나 미디어렙의 독립성과 공적 기능 수행을 보장하기 위한 제도적 장치가 여러 개 마련되어 있다고 하여 그것이 중복규제 에 해당한다고 볼 근거는 전혀 없다. 방송광고판매대행법 제15조 제2항 제1호와 같은 경영간섭금지 조항에도 불구하고 일정 규모를 초과하는 기업집단의 경우 거대한 자본 력을 비롯한 각종 영향력을 행사하여 사실상 미디어렙의 운영에 부정적인 영향력을 미 칠 위험성이 완전히 제거되지는 않고, 위 규정을 위반하더라도 방송광고판매대행법 제 37조에 따른 시정명령, 제38조 제2항에 따른 5억원 이하의 과징금 부과, 또는 제41조 에 따른 약한 수준의 형사처벌이 가능할 뿐인데, 이러한 사후적 제재수단만으로 입법 목적 달성을 위한 실효적 제재가 충분히 가능하다고 보기에는 부족하다. 이 사건 시행 령조항과 같이 지분 소유 자체의 한도를 정하는 것은 위와 같은 일반적인 금지 조항 및 실효성이 부족할 수 있는 제재수단과 별개로 법령의 입법목적을 달성하기 위한 다 른 방향의 합리적인 조치에 해당하므로, 이를 불합리한 중복규제에 해당한다고 볼 수 - 19 - 없다. 4) 나아가 원고는, 2000년경 이전의 구 방송법령에는 소유제한 규정이 적용되는 대 규모 기업집단의 자산총액에서 방송사업자산을 제외한다는 규정이 있었는데 2000년경 폐지제정 과정에서 그 규정이 입법적 미비 또는 과오로 삭제되었을 뿐이므로, 방송법 령의 소유제한 규정과 동일한 취지를 가진 이 사건 시행령조항의 해석에 있어서도 자 산총액에서 방송사업자산을 제외하는 것으로 해석함이 타당하다고 주장한다. 1992. 7. 3. 대통령령 제13693호로 개정된 구 방송법 시행령 제6조 제2항에 소유 제한의 적용 기준에 관하여 ‘당해 기업집단에 방송법인이 포함될 때에는 당해 기업집 단의 자산총액을 산정함에 있어서 방송법인의 자산총액을 산입하지 아니한다’는 단서 조항이 추가된 사실, 위 단서 조항이 2000. 3. 13. 대통령령 제16751호로 폐지제정된 구 방송법 시행령 제4조 제1항에서 삭제된 이후 현재에 이르기까지 다시 규정되지 않 은 사실은 앞서 본 바와 같다. 위와 같은 단서 조항이 추가되었던 것은 1992년 F의 자 산총액이 당시 공정거래법상 대규모기업집단 기준인 4,000억원을 초과하여 원고 지분 을 보유하는 것이 소유제한 규정에 위반되는지가 문제되었기 때문인데, 이에 관하여 법제처는 방송법상 소유제한 규정의 취지는 ‘대기업이 방송법인의 주식 또는 지분을 소유할 경우 방송을 통해 기업이익의 보호ᆞ신장에 이용하는 등 방송의 공정성과 공공 성을 침해할 수 있으므로 대기업의 방송참여를 배제하기 위한 것’이라는 이유로, 소유 제한 규정의 적용을 받는 대기업에는 방송의 공정성과 공공성에 영향을 미칠 우려가 있는 기업만 포함되고 방송의 공적 기능을 보장받아야 할 방송법인 자체는 포함되지 않는다는 유권해석을 하였고, 그 내용이 시행령에 반영된 것이다. 그러나 위와 같은 단서 조항이 폐지제정 과정에서 삭제된 것이 원고 주장처럼 단 - 20 - 순한 입법 미비 또는 과오에 불과하다거나, 그 입법취지가 현재까지도 그대로 유지되 고 있다고 보아야 할 충분한 근거가 없고, 이는 특히 2009. 7. 31. 법률 제9786호로 개 정된 방송법 제8조 제3항부터는 일정 규모 이상의 기업집단의 방송사업자 지분 소유를 전면적으로 금지하고 있던 종전의 규정과 달리 10%(지상파방송사업자의 경우)까지의 지분 소유를 허용하고 있는 점에 비추어 보더라도 그러하다. 무엇보다 설령 원고 주장 과 같이 위 단서 조항의 취지가 현재도 그대로 통용될 수 있는 것이라고 하더라도, 방 송법령이 아닌 방송광고판매대행법령의 소유제한 규정에 관해서까지 같은 해석을 하여 야 할 마땅한 당위도 없다. 방송광고판매대행법령의 소유제한 규정이 방송법령의 소유 제한 규정과 동일한 형식을 취하고 있고, 그 근본적인 취지도 방송의 공공성과 공익성, 다양성을 실현하려는 데 있다는 것까지는 마찬가지이지만, 방송법령의 소유제한 규정 은 규모가 큰 기업집단이 방송사업자에 직접 영향력을 행사하는 것을 방지하여 방송의 공적 기능을 보장하려는 취지인 반면, 방송광고판매대행법령의 소유제한 규정은 방송 사업자와 광고판매대행자를 분리하여 광고판매대행자의 공적 기능을 보장하려는 데에 도 그 취지가 있어 서로 구별되기 때문이다. 이러한 양자의 차이를 고려하면, 대기업과 방송사업자의 분리에 있어서는 방송사업자산을 제외하는 종전 방송법령의 단서 조항의 취지가 발현될 수 있지만, 방송광고판매대행법령의 관점에서는 방송사업자산을 제외하 는 것 자체가 오히려 방송사업자와 광고판매대행자의 분리를 방해함으로써 그 입법취 지에 반하는 결과를 초래한다. 따라서 방송법령에 관하여 위 단서 조항의 취지가 여전 히 유지되어야 하는지는 별론으로 하더라도, 이 사건 시행령조항에 관해서까지 그와 같은 해석론을 취할 수는 없음이 분명하다. 이를 전제로 하는 원고의 주장도 받아들일 수 없다. - 21 - 5) 결국 이 사건 시행령조항의 문언을 그대로 따라 이 사건 각 시정명령에 이른 피 고의 법령 해석이 위법하다고 볼 수 없다. 마. 재량권의 일탈ᆞ남용 여부 앞서 든 증거들과 갑 제16~20호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정들을 종합하면, 이 사건 각 시정명령이 달성하고자 하는 공익에 비해 원고에게 지 나치게 큰 불이익을 가하는 것으로서 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈ᆞ남용한 위법한 처분에 해당한다고 인정하기도 어렵다. 1) 일정 규모 이상의 거대 기업집단에 계열회사로 소속된 방송사업자가 광고판매대 행자의 지분을 법정 비율 이상으로 소유하는 것은 방송사업자와 광고주 사이에 중간자 인 광고판매대행자를 두어 직거래를 제한하려는 방송광고판매대행법상 미디어렙 제도 의 취지에 근본적으로 반한다. 이 사건 각 시정명령은 이러한 미디어렙 제도의 입법목 적을 구현하기 위해 마련된 이 사건 규정들에 근거한 것으로서, 방송의 공공성, 공익성 및 다양성 구현이라는 중대한 공익적 요청에 기초하고 있다. 2) 원고가 이 사건 각 시정명령으로 입게 되는 직접적인 불이익은 소유제한 위반 상 태를 해소하기 위해 D 지분 초과 소유분을 매각하여야 하는 상황에 놓이는 것이고, 이 는 재산권의 자유로운 행사를 제한하는 측면이 있다. 그러나 앞서 살펴본 것처럼 원고 와 D 사이의 관계와 같이 현재의 방송광고 판매시장에서 발견되는 방송사업자와 광고 판매대행자의 긴밀한 의존관계는 미디어렙 제도의 본질에 기인한 것이 아니라, 오히려 복수 경쟁체제를 도입하려는 방송광고판매대행법령상의 당초 의도와 달리 사실상 1개 방송사와 1개 미디어렙의 전속적인 결합 체제가 변칙적으로 운영되는 실태에서 비롯된 것이다. 이러한 관점에서 살펴보면, 이 사건 각 시정명령으로 인하여 원고가 D 지분 - 22 - 일부를 매각함으로써 D와의 긴밀한 관계가 약화되는 결과가 초래된다고 하더라도, 이 는 입법목적을 우회하는 방식으로 원고가 얻고 있던 이익을 제거하여 당초의 입법목적 에 부합하는 방향으로 돌려놓는 것일 뿐이므로, 원고가 이 사건 각 시정명령으로 인하 여 중대한 불이익을 입게 된다고 단정할 수는 없다. 3) 특히 F는 이미 2021년경 자산총액이 10조원을 초과하여 2022년경 공정거래법령 상의 상호출자제한기업집단으로 지정될 것이 예정되어 있었으므로, 원고로서도 D 지분 에 대한 소유제한 규정이 적용될 수 있음을 사전에 충분히 예견하고 준비할 시간적 여 유가 있었다. 피고 역시 2022. 5. 4.경 원고에게 소유제한 위반을 이유로 한 시정명령 의 사전통지를 하였고, 그로부터 상당한 시간이 지난 2022. 9. 23. 최초로 시정명령을 하면서 법령상 허용된 최대 기간인 6개월의 시정 기간을 부여하였는데도, 원고는 소유 제한 위반 상태를 해소하려는 별다른 노력 없이 이에 응하지 않았다. 이후로도 피고는 장기간 시정명령을 이행하지 않고 있는 원고에게 방송광고판매대행법 제42조 제2호에 따른 시정명령 불이행에 대한 형사처벌을 위한 고발 등의 조치를 취하지 않은 채, 두 차례에 걸쳐 원고에 대한 추가 시정명령만을 반복하였을 뿐이다. 이러한 사정에 비추 어 보더라도 이 사건 각 시정명령은 원고의 사정을 충분히 고려하여 비교적 적은 피해 를 야기하는 방향으로 이루어졌음을 알 수 있다. 4) F의 자산규모 증가로 ****가 소유한 원고 지분에 관하여 방송법령상의 소유제한 규정 위반이 문제되는데도 피고가 ****에 대하여는 소유제한 상태 해소에 관한 시정명 령을 내리지 않은 것은 사실이다. 그러나 이는 앞서 살펴본 바와 같이 방송법이 2000. 1. 12. 법률 제6139호로 폐지제정되는 과정 및 2009. 7. 31. 법률 제9786호로 일정 규 모 이상의 기업집단의 방송사업자 지분 소유를 전면적으로 금지하고 있던 종전의 규정 - 23 - 과 달리 10%(지상파방송사업자의 경우)까지의 지분 소유를 허용하는 방향으로 개정되 는 과정에서 각각 기존에 보유하고 있던 주식 또는 지분의 한도 내에서는 이를 계속 소유할 수 있다는 경과규정을 두었기 때문이다. 따라서 이러한 경과규정이 없는 방송 광고판매대행법의 소유제한 규정 위반이 문제되는 원고에게 이 사건 각 시정명령을 한 것이 형평에 어긋난다고 볼 수도 없다. 5) 나아가 앞서 본 것처럼 방송광고판매대행법령상의 소유제한 규정에 관한 개정 필 요성을 주장할 여지가 있고 사회적으로도 그 개정을 위한 움직임이 일부 있는 것은 사 실이지만, 아직 그 개정 방향이나 내용에 관한 분명한 사회적 합의가 도출되었다고 할 만한 정도에 이르지는 않았다고 보인다. 이러한 상황에서 아직 적법하게 효력을 발하 고 있는 현행 법령에 근거하여 이루어진 이 사건 각 시정명령이 재량권의 한계를 일탈 ᆞ남용하였다거나 정부 정책 기조 등에 반하는 결과를 야기한다고 볼 수는 없다. 6) 원고는 이 사건 각 시정명령으로 인해 사실상 일본 기업인 G가 D의 최대주주가 됨으로써 광고판매대행자가 외국 자본의 영향력에 잠식당할 우려가 있다고도 주장한 다. 그러나 이는 적어도 D의 지분 구조로 인한 부수적인 결과로서 현행 법령에 위반되 는 결과를 초래하지는 않고, 원고가 지적하는 것처럼 외국 기업집단의 규모가 현행 공 정거래법령상 상호출자제한기업집단의 규모를 넘는 경우에도 방송광고판매대행법령의 소유제한 규정이 직접 적용되지는 않는다는 문제점은 입법적으로 해결되어야 할 영역 이며, 그러한 사정을 우려하여 현행 방송광고판매대행법령상의 입법 목적을 달성하지 못하는 현 상황을 그대로 방치하는 것이 타당하다고 볼 수는 없다. 여기에 앞서 살펴 본 바와 같이 원고로서는 경제규모의 성장 및 F의 자산총액 증가로 소유제한 규정의 적용이 임박하였다는 것을 예견하고 D의 지분 및 경영권과 관련된 사항에 대처할 시 - 24 - 간적 여유가 있었던 점, 방송광고에 대한 국내 대기업의 영향력과 외국 대기업의 영향 력은 사회 전반적인 측면에서 다를 수밖에 없으므로 외국 대기업의 방송광고에 대한 영향력을 배제하기 위해 국내 대기업이 가지는 광고판매대행자의 경영권을 보장하여야 만 할 마땅한 이유도 없는 점, 원고로서는 다른 지분 보유 주주들과 연계하는 등의 방 법으로 여전히 D에 상당한 영향력을 행사할 여지가 남아 있어 이 사건 각 시정명령이 곧바로 외국 기업에 D가 장악당하는 결과를 초래한다고 단정할 수도 없는 점 등을 아 울러 고려하면, 원고의 위 주장과 같은 사유로 이 사건 각 시정명령이 재량권을 일탈 ᆞ남용한 것이라고 보기도 어렵다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 각 시정명령은 적법하므로, 원고의 청구는 모두 이유 없으므로 기 각하고, 소송비용은 패소한 원고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다. - 25 - [별지] 관계 법령 및 규정 ▣ 방송광고판매대행 등에 관한 법률 제1조(목적) 이 법은 방송광고의 판매대행 등 방송광고에 관한 사항과 한국방송광고진흥공사의 설립에 필요한 사항을 규정함으로써 방송광고 판매시장의 경쟁을 촉진하고, 공정한 거래질서 를 확립하여 방송광고시장 활성화와 방송의 공공성, 공익성 및 다양성 구현에 이바지함을 목 적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "지상파방송사업자"란 「방송법」 제2조제3호가목에 따른 지상파방송사업자를 말한다. 7. "방송광고판매대행사업"(이하 "광고판매대행사업"이라 한다)이란 지상파방송사업자, 지상 파방송채널사용사업자 또는 종합편성방송채널사용사업자로부터 방송광고의 판매를 위탁 받아 광고주 등에게 판매하는 사업을 말한다. 8. "방송광고판매대행사업자"(이하 "광고판매대행자"라 한다)란 제7호의 광고판매대행사업을 하기 위하여 제6조제1항에 따라 허가를 받거나 같은 조 제2항에 따라 허가를 받은 것으 로 의제된 자를 말한다. 제5조(방송광고의 판매대행) ① 지상파방송사업자, 지상파방송채널사용사업자 또는 종합편성방 송채널사용사업자(이하 "방송사업자"라 한다)는 광고판매대행자가 위탁하는 방송광고 외에는 방송광고를 할 수 없다. 다만, 대통령령으로 정하는 방송광고에 대하여는 그러하지 아니하다. 제13조(광고판매대행자의 소유제한 등) ② 누구든지 대통령령으로 정하는 특수한 관계가 있는 자(이하 "특수관계자"라 한다)가 소유하는 주식 또는 지분을 포함하여 제6조제1항에 따라 허가 를 받은 광고판매대행자의 주식 또는 지분 총수의 100분의 40을 초과하여 소유할 수 없다. ③ 제2항에도 불구하고 ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣ 제2조제11호에 따른 기업집단 중 자산총액 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 기업집단에 속하는 회사와 그 계열회사(특 수관계자를 포함한다), ｢신문 등의 진흥에 관한 법률｣에 따른 일반일간신문을 경영하는 법인 (방송사업자를 제외한 특수관계자를 포함한다)과 ｢뉴스통신 진흥에 관한 법률｣에 따른 뉴스통 신을 경영하는 법인(특수관계자를 포함한다)은 광고판매대행자의 주식 또는 지분 총수의 100 분의 10을 초과하여 소유할 수 없다. ⑥ 방송통신위원회는 제2항부터 제4항까지의 규정을 위반하여 광고판매대행자의 주식 또는 지 - 26 - 분을 소유하고 있는 자에 대하여 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 사항을 시정할 것을 명할 수 있다. ▣ 방송광고판매대행 등에 관한 법률 시행령 제9조(소유제한의 범위) 법 제13조제3항에서 "자산총액 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당 하는 기업집단"이란 ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣ 제31조제1항에 따라 지정된 상호출 자제한기업집단 중 지정된 날을 기준으로 자산총액이 10조원 이상인 기업집단을 말한다. ▣ 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제31조(상호출자제한기업집단 등의 지정 등) ① 공정거래위원회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산정한 자산총액이 5조원 이상인 기업집단을 대통령령으로 정하는 바에 따라 공시대상기 업집단으로 지정하고, 지정된 공시대상기업집단 중 자산총액이 국내총생산액의 1천분의 5에 해당하는 금액 이상인 기업집단을 대통령령으로 정하는 바에 따라 상호출자제한기업집단으로 지정한다. 이 경우 공정거래위원회는 지정된 기업집단에 속하는 국내 회사와 그 회사를 지배 하는 동일인의 특수관계인인 공익법인에 지정 사실을 대통령령으로 정하는 바에 따라 통지하 여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 국내총생산액의 1천분의 5에 해당하는 금액의 산정 기준 및 방법과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ▣ 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제38조(공시대상기업집단 및 상호출자제한기업집단의 지정 등) ① 법 제31조제1항 전단에 따 른 공시대상기업집단(이하 "공시대상기업집단"이라 한다)은 해당 기업집단에 속하는 국내 회사 들의 공시대상기업집단 지정 직전 사업연도의 대차대조표상 자산총액(금융업 또는 보험업을 영위하는 회사의 경우에는 자본총액 또는 자본금 중 큰 금액으로 하며, 새로 설립된 회사로서 직전 사업연도의 대차대조표가 없는 경우에는 지정일 현재의 납입자본금으로 한다. 이하 이 조에서 같다)의 합계액이 5조원 이상인 기업집단으로 한다. (이하 단서 생략) ② 법 제31조제1항 전단에 따른 상호출자제한기업집단(이하 "상호출자제한기업집단"이라 한다) 의 지정 기준 및 지정제외 기준에 관하여는 제1항을 준용한다. 이 경우 제1항 각 호 외의 부 분 본문 및 같은 항 제3호 중 "5조원"은 각각 "국내총생산액의 1천분의 5에 해당하는 금액"으 - 27 - 로 본다. ▣ 방송법 제1조(목적) 이 법은 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공적 책임을 높임으로써 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성 및 국민문화의 향상을 도모하고 방송의 발전과 공공복리의 증진 에 이바지함을 목적으로 한다. 제8조(소유제한 등) ② 누구든지 대통령령으로 정하는 특수한 관계에 있는 자(이하 "특수관계 자"라 한다)가 소유하는 주식 또는 지분을 포함하여 지상파방송사업자 및 종합편성 또는 보도 에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자의 주식 또는 지분 총수의 100분의 40을 초과 하여 소유할 수 없다. (이하 단서 생략) ③ 제2항에도 불구하고 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 기업집단 중 자산총액 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 기업집단에 속하는 회사(이하 "대기업" 이라 한다)와 그 계열회사(특수관계자를 포함한다) 또는 「신문 등의 진흥에 관한 법률」에 따 른 일간신문(이하 "일간신문"이라 한다)이나 「뉴스통신 진흥에 관한 법률」에 따른 뉴스통신 (이하 "뉴스통신"이라 한다)을 경영하는 법인(특수관계자를 포함한다)은 지상파방송사업자의 주 식 또는 지분 총수의 100분의 10을 초과하여 소유할 수 없으며, 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자의 주식 또는 지분 총수의 100분의 30을 초과하여 소 유할 수 없다. ▣ 방송법 시행령 제4조(소유제한의 범위 등) ① 법 제8조제3항에 따라 지상파방송사업 및 종합편성 또는 보도 에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 겸영하거나 그 주식 또는 지분을 소유할 수 없는 기업집단에 속하는 회사와 그 계열회사는 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제2조 제11호 및 제12호에 따른 기업집단 및 계열회사 중에서 같은 법 제31조에 따라 지정된 상호 출자제한기업집단 중 상호출자제한기업집단으로 지정된 날을 기준으로 자산총액이 10조원 이 상인 기업집단에 속하는 기업으로 한다. [끝]