피고가 원고의 건물 용도변경 신청을 도시계획 변경 제한 등을 이유로 거부한 처분

- 1 - **** 행 정 부 판 결 사건구합도시계획세부시설변경입안거부취소2009 1698 원고김** (56****-1) **** 피고**** 소송수행자 ****,○○ ○○ 변 론 종 결2009. 11. 26. 판 결 선 고2009. 12. 24. 주 문 피고가 원고에 대하여에 한 도시계획 세부시설 변경입안 거부처분을 취1.2009. 8. 6. 소한다. 소송비용은 피고가 부담한다2.. 청 구 취 지 주문 제 항과 같다1. - 2 - 이 유 처분의 경위1. 가 피고는 **** 일대 면적 합계에유원지를 조성.,(1,562,247 )○○ ◇◇㎡ ◇◇ 하기 위하여****고시 제호로 청주도시계획시설유원지 변2006. 6. 30.2006-56()◇◇ 경결정을 하였다. 나 원고는 경매절차에서 **** 외 필지 및 위 지상 건물 이하.*-* 6(◇◇ 이 사건 건물 이라 한다 을 낙찰 받아소유권이전등기를 마쳤다 위 도시‘’)2006. 9. 18.. 계획상 이 사건 건물은 휴게음식점 및 특수시설 로 결정되었고 개발 관리기준으로 기‘’,·‘ 존 인 허가사항 및 협약사항 을 준수하도록 되어 있다 이 사건 건물의 구조는 지하·’.1 층 및 지상 층이고 그 용도는 지하 층이 유흥주점 소매점과 보일러실 층은 소매점5,1,, 1 및 유흥주점 층은 일반음식점 층은 예식장 층 층은 일반음식점이었다, 2, 3, 4 , 5(1992. 12. 식품위생법 시행령의 개정으로 대중음식점이 일반음식점으로 그 명칭이 변경되었21. 다). 다 피고는 원고의 요구에 따라****고시 제호로 이 사건 건물.2009. 5. 1.2009-49 의 지하 층 용도를 단란주점 매점 보일러실로 층 용도를 매점 노래연습장으로 층1,,, 1,, 4 및 층 용도를 숙박시설로 각 변경하는 청주도시계획시설유원지 변경결정을 하였5()◇◇ 다 이하 이 사건 도시계획 이라 한다(‘’). 라 원고는 이에 만족하지 못하고피고에게 이 사건 건물 층의 용도인.2009. 7. 22.2 대중음식점 및 층의 용도인 예식장을 일반목욕장으로 변경 이하 이 사건 용도변경3( , ‘’ 이라 한다 하여 달라는 도시계획 세부시설 변경입안제안신청을 하였다). 마 그러자 피고는이 사건 용도변경이 이 사건 도시계획에 의한 유원지.2009. 8. 6.‘ - 3 - 관리 개발방향에 맞지 않고 도시관리계획은 원칙적으로 결정시부터 년 이내에는 변경·,5 할 수 없다는 도시관리계획수립지침에도 반한다 는 이유로 위 입안제안신청(1-7-1-2)’ 을 거부하는 이 사건 처분을 하였다. 인정근거 다툼 없는 사실 갑 제 호증의 각 기재 변론 전체의 취지[],1, 2, 원고의 주장2. 가 재량의 일탈 남용.· 이 사건 용도변경으로 인한 수질 오염의 가능성이 없고 이 사건 용도변경에 관한, 도시계획의 변경은 경미한 변경이라서 년 이내에도 가능하므로 이 사건 처분은 재량5, 의 일탈 남용에 해당하여 위법하다. 나 신뢰보호의 원칙. 이 사건 용도변경에 관하여 **** 담당공무원이 도시계획을 변경하여 주겠다고 약속하였고 원고는 이런 공적인 견해표명을 신뢰하여 건축업자와 공사계약을 체결하, 기까지 하였으므로 이를 무시한 채 이루어진 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반한다,. 관계법령3. 별지 기재와 같다. 판단4. 가 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적 기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설.·· 정비 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을· 종합 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기· 준으로 설정된 것으로서 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을, 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체 - 4 - 적인 행정계획을 입안 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지· 만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획, 에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상 호간에도 정당하게 비교 교량하여야 한다는 제한이 있으므로 행정주체가 행정계획을, 입안 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마 · 땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다 대법원(2007. 선고두판결 등 참조4. 12.2005 1893). 나 앞서 본 사실관계 및 갑 제호증 을 제 호증의 각 기재와 변론 전체의 취.2, 4, 8 ,6 지에 의하여 인정되는 사정은 다음과 같다. 도시관리계획 변경기간의 제한 도시관리계획 수립지침에 의하면 도시관리계(1):, 획은 원칙적으로 결정된 날부터 원칙적으로 년 이내에는 변경할 수 없고 수립지침5( 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제 조도 행정청은 년마다 도시관리계획1-7-1-2),345 의 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하도록 되어 있기는 하나 그렇다고 하, 여 년 이내의 기간 내에는 절대적으로 변경이 불가능한 것이 아니라 주민의 도시계5, 획시설에 대한 입안제안이 타당한 경우에는 년 이내라 할지라도 얼마든지 도시관리계5 획을 변경하는 것이 가능하다 수립지침또한 피고 스스로도 년의 제한 기(1-7-2-2).5 간 내인****고시 제호로 이 사건 건물의 지하 층 용도를 단란2009. 5. 1.2009-491 주점 매점 보일러실로 층 용도를 매점 노래연습장으로 층 및 층 용도를 숙박시,,, 1,, 45 설로 각 변경하는 이 사건 도시계획결정을 한 전례가 있고 아울러 도시계획의 변경에, 관한 법적 안정성은 이익형량의 한 요소로 고려하면 족한 것이므로 도시계획 변경을 - 5 - 제한하는 절대적 요소가 될 수 없다 이런 사정을 종합할 때 피고는 년 이내의 제한.5 에 저촉되기 때문에 무조건 이 사건 용도변경에 관하여 도시관리계획을 변경할 수 없 는 것이 아니라 그 허용 여부는 전적으로 원고의 입안제안이 과연 도시관리계획의 변, 경을 인정할 정도로 상당한 타당성을 가지고 있는지에 달려 있으므로 이 부분이 이, 사건의 핵심 쟁점이다 아래에서 차례로 살펴본다.. 수질오염 피고는 이 사건 건물에 일반목욕장이 들어설 경우 그곳에서 많은(2): 양의 오폐수가 나올 것이므로 이로 인하여 인근천의 수질오염이 문제될 것을 우◇◇ 려하고 있다 그러나 이 사건 건물 주변으로년 시공된 관경의 대형 오수.1998500mm 관로가 지나고 있기 때문에 이 사건 건물에서 배출되는 오수는 위 오수관로 및,◇◇ 천의 차집관로를 거쳐 청주하수처리장으로 흘러가게 되므로 이 사건 건물에서 일반목, 욕장을 운영하더라도 그로 인하여천의 수질오염이 초래될 것이라고 볼 수 없다.◇◇ 원래 위 오수관로 및 차집관로는유원지 조성으로 야기될 가능성이 있는 수질오염◇◇ 을 원천적으로 차단하기 위하여 설치된 것이고천 주변에는 이미 오수배출시설인, ◇◇ 청주동물원 관광호텔 및 일반음식점 등이 특별한 수질오염 문제를 일으키지 않고 정, 상적으로 운영되고 있으므로 피고가 주장하는 수실오염의 위험성은 객관적인 근거가, 부족하다. 유원지 개발방향유원지 조성의 기본적인 목표는유원지를 청주(3): ◇◇◇◇◇◇ 시민의 휴식처이자 문화 활동 공간으로 만들려는 것이고유원지 조성계획 공간배, ◇◇ 치구상도에 의하면 이 사건 건물은 제 권역 정적 활동 공간 에 속해 있으므로 숙박3 (), ‘ 및 휴양의 기능 도모 양호한 산림지 내의 공간을 활용한 휴게공간조성 이 그 지역의,’ 구체적인 개발방향이다 그런데 이 사건 용도변경은 산림지에 새로 건물을 축조하는. - 6 - 것이 아니고 용도변경을 위한 내부공사로 인하여 특별히 산림훼손의 우려가 있는 유, 해물질이 방출되는 것도 아니므로 그로 인하여 산림지가 훼손된다고 보기 어려울 뿐만 아니라 이 사건 일반목욕장 영업은 지하수를 이용할 예정으로서 이 사건 건물층,4, 5 의 숙박시설과 연계될 경우 오히려유원지의 숙박 및 휴양 기능을 증진시킬 것으◇◇ 로 예상되므로 이는 유원지의 구조 및 설치기준으로 각 계층의 이용자 요구에 응할,‘ 수 있도록 다양한 시설을 설치할 것 을 규정하고 있는 도시계획시설의 결정 구조 및 설’· 치기준에 관한 규칙 제 조 제 항 제 호의 취지에도 부합한다5811. 지하수 개발에 관한 사정변경 원고는 이 사건 도시계획결정 후 이 사건 건물(4): 의 부지인 **** 에서 지하수를 개발하였고 이에 관하여*-*,2009. 7.◇◇ 굴착깊이취수계획량일 허가유효기간부터22. ‘1,000m,150 / ,2009. 7. 22.2014. 7.㎥ 및 굴착깊이취수계획량일 허가유효기간부터21.’‘100m,160 / ,2009. 7. 22.2014.㎥ 인 지하수개발 이용허가를 받았다 위 지하수는 중탄산이온을 약정7. 21.’·.1,281mg/L 도 유화수소이온 유황 을내지함유하고 있는 중탄산토류천이므로,( ) 0.01ppm0.02ppm 각종 피부병 등에 효과가 있을 것으로 예상된다. 편익시설 이 사건 용도변경은 편익시설의 한 종류인 일반음식점 및 예식장에(5): 서 다른 편익시설인 일반목욕장으로 용도가 변경되는 것이므로 성격에서 양자 간에 크 게 차이가 나지 않는다. 원고의 사익 보호 피고의 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 건물 내지 그 부(6): 지에 관한 원고의 소유권 행사가 크게 제한되고 지하수개발 등에 이미 들어간 원고의, 비용 손실도 상당할 것으로 보이는 반면 이로써 달성하려는 특별한 구체적인 공익 목, 적이나 또는 반드시 보존하여야 할 무슨 대단한 공익적 가치가 존재한다고 인정하기 - 7 - 어렵다. 다 소결론. 위에서 본 모든 사정들을 고려할 때 원고의 입안제안에는 기존의 도시관리계획을, 변경할 만한 충분한 타당성이 인정된다 그런데 피고는 이 사건 처분을 하면서 관련된. 공익 및 사익에 관하여 이익형량을 하기는 하였으나 그 내용상 정당성과 객관성을 결 여하였으므로 신뢰보호원칙에 관한 원고의 주장에 대하여는 나아가 살필 필요 없이, 이 사건 처분은 위법하다. 결론5. 원고 청구 인용. 재판장판사황성주_________________________ 판사이지영_________________________ 판사조현락_________________________ - 8 - 관 계 법 령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률■ 제 조 도시관리계획의 입안권자24 () 특별시장 광역시장 시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시관리계획을 입안하여야 한다··.① 제 조 도시관리계획 입안의 제안26 () 주민 이해관계자를 포함한다 이하 같다 은 다음 각 호의 사항에 대하여 제 조에 따라 도시관리계(.)24① 획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있다 이 경우 제안서에는 도시관리계획. 도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 기반시설의 설치 정비 또는 개량에 관한 사항1.· 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항2. 제 조 도시관리계획의 정비 특별시장 광역시장 시장 또는 군수는 년마다 관할 구역의 도시관리계획34 ()··5 에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. 도시계획시설의 결정 구조 및 설치기준에 관한 규칙·■ 제 조 유원지56 () 이 절에서 유원지 라 함은 주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시"" 설을 말한다. 제 조 유원지의 구조 및 설치기준58 () 유원지의 구조 및 설치기준은 다음 각호와 같다 개정. ① 각 계층의 이용자의 요구에 응할 수 있도록 다양한 시설을 설치할 것1. 유원지에는 다음 각 호의 시설을 설치할 수 있다 이 경우 제 호의 유희시설은 어린이용 위주의 유.1② 희시설과 가족용 위주의 유희시설로 구분하여 설치하여야 한다. 편익시설전망대 매점 휴게음식점 일반음식점 음악감상실 일반목욕장 단란주점 노래연습장6.:ᆞᆞᆞᆞᆞᆞᆞ 사진관 약국 간이의료시설 금융업소 끝..ᆞᆞᆞᆞ