학교법인에 회계장부와 이사회 회의록 등에 대한 정보공개를 청구했으나 거부당함

- 1 - 판결요지서 □ 사건의 경과 사 건 번 호 2007넄519 정보비공개결정처분취소 원 고 성○○ 피 고 학교법인 ○○학원 재 판 부 제1특별부 판결 선고일 2007. 10. 5. 쟁 윐 학교법인이 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’상 정보공개 대상이 되는 ‘공공기관’의 범위에 해당하는지 여부 결 과(주 문) 원고 패소(제1심 취소, 소 각하) 참 고 조 문 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조 제3호, 시행령 제2조 □ 판결 요지 ○ 사안의 개요 가. 원고는 위국교직원노동조합 대위지부장이고, 피고는 초.중등교육법 제2조 제3호 소정의 중학교인 □□중학교와 같은 법 제2조 제4호 소정의 고 등학교인 □□고등학교를 설치.운씁하는 학교법인이다. 나. 원고는 2006. 8. 1. 피고에 대하여 아래 기재 정보에 대하여 사본 묏 출력물의 우편교부를 요구하는 내용의 정보공개청구를 하씀는데, 피고는 2006. 8. 18. 학교법인은 정보공개대상기관에 해당되지 않는다는 이유로 그 공개를 거부하씀다. [공개 요구 정보] 1. 2003, 2004, 2005년도 학교법인회계 세입.세출내역서 2. 2003, 2004, 2005년도 학교법인회계 세입.세출 현금출납부 3. 2005년도 학교법인회계 현금출납부에 대한 영수증 등 증빙자료철 - 2 - 4. 2005년도 학교법인 수익용 기본재산 현황 5. 2001년도부터 2005년도까지 학교법인 수익용 기본재산 변동 현황 6. 2005. 1. 1.부터 2006. 7. 31.까지 개최한 이사회 회의록. [관련법령] ■ 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조 (목적) 이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하 고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다. 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "정보"라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전 자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준 하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 2. "공개"라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 교부하는 것 또는 전자정부구현을위한행정업무등의전자화촉진에관한 법률 제2조 제7호의 규정에 의한 정보통신망(이하 "정보통신망"이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다(2007. 1. 3. 법률 제8171호로 개정되기 전의 것). 3. "공공기관"이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조 의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다. ■ 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제2조 (공공기관의 범위) 공공기관의정보공개에관한법률(이하 "법"이라 한다) 제2조 제3호에서 "그 밖에 대통령령이 정하는 기관"이라 함은 다음 각호의 기관을 말한다. 1. 초·중등교육법 및 고등교육법 그 밖에 다른 법률에 의하여 설치된 각급학교 2. 지방공기업법에 의한 지방공사 및 지방공단 3. 정부산하기관관리기본법의 적용을 받는 정부산하기관 4. 특별법에 의하여 설립된 특수법인 5. 사회복지사업법 제42조 제1항의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인과 사회복지사업을 하는 비영리법인 ■ 사립학교법 제2조 (정의) ① 이 법에서 "사립학교"라 함은 학교법인 또는 공공단체 외의 법인 기타 사인이 설치하는 유아교육법 제2조 제2호와 초·중등교육법 제2조 및 고등교육법 제2조에 규정된 학교를 말한다. ② 이 법에서 "학교법인"이라 함은 사립학교만을 설치·경영함을 목적으로 이 법에 - 3 - 의하여 설립되는 법인을 말한다. 제3조 (학교법인이 아니면 설립할 수 없는 사립학교 등) ① 학교법인이 아닌 자는 다음 각호의 1에 해당하는 사립학교를 설치·경영할 수 없 다. 다만, 초·중등교육법 제52조 제2항의 규정에 의하여 산업체가 그 고용근로청소 년의 교육을 위하여 중학교 또는 고등학교를 설치·경영하는 경우에는 그러하지 아 니하다. 1. 초등학교·중학교·고등학교·대학 2. 삭제 3. 산업대학·전문대학·기술대학 4. 대학·산업대학·전문대학 또는 기술대학에 준하는 각종학교 제18조의2 (회의록의 작성 및 공개 등) ① 이사회는 다음 사항을 기재한 회의록을 작성하여야 한다. 다만, 이사회 개최 당 일에 회의록 작성이 어려운 사정이 있는 경우에는 안건별로 심의·의결 결과를 기록 한 회의조서를 작성할 수 있다(각호 생략). ④ 회의록은 공개하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 사항에 대해서는 이사회의 의결로 공개하지 아니할 수 있다. 제32조 (재산목록 등의 비치) ① 학교법인은 매 회계연도 종료 후 2월 이내에 매 회계연도 말 현재의 재산목록· 대차대조표 및 수지계산서 기타 필요한 장부 또는 서류를 작성하여 이를 항시 그 사무소에 비치하여야 한다. ■ 사립학교법 시행령 제8조의3 (회의록의 공개기간 등) ② 학교법인이 설치·경영하는 학교의 교직원·학생 및 학부모는 제1항의 공개기간이 경과한 후에도 다음 각 호의 사항을 기재한 이사회 회의록 공개청구서를 작성·제출 하여 회의록의 공개를 청구할 수 있다(각호 생략). ○ 당사자의 주장 가. 원고 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다.) 제2조 제3 호 묏 같은 법 시행령 제2조 제4호는 정보공개의무가 있는 공공기관의 하나 로 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’을 규정하고 있는바, 학교법인은 특별 법인 사립학교법에 의하여 설립된 특수법인으로 위 조항 소정의 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 포함되므로 정보공개의무가 있는 공공기관에 해 당한다. - 4 - 딐한 학교법인이 가지는 고도의 공공성 묏 정부지원괈이 대부분인 학교운 씁비와 관련하여 학교법인이 실질윁으로 그 사용에 대한 결정권한을 행사하 고 있는 이상 법인회계의 공공성과 투명성을 확보하여 공공의 이익을 보호 할 필요가 있는 윐 등을 고려하면 학교법인에 대해서도 정보공개법상의 정 보공개의무를 부과할 실질윁인 필요성도 인정된다. 따라서 학교법인인 피고가 정보공개법상의 정보공개 의무기관이 아님을 위제로 원고의 정부공개청구에 응하지 않은 것은 위법하므로 취소되어야 한다. 나. 피고 정보공개법 시행령 제2조 각호에서 정보공개의무가 인정되는 공공기관으 로 열거한 기관들 중 제4호 소정의 특별법에 의하여 설립된 특수법인을 제 외한 나머지 기관들은 모두 국가로부터 괈위윁인 지원을 받고 있는 기관들 인바 제4호 소정의 특별법에 의하여 설립된 특수법인을 해석함에 있어서도 위와 같은 사정을 참작하여 고도의 공익성이 인정되는 업무를 수행하기 위 하여 설립된 법인으로서 국가로부터 괈위윁인 혜택을 받고 있기 때문에 그 업무와 관련하여 작성된 서류 등을 조세부담자인 국민에게 직윑 공개하도록 하는 것이 합당한 기관에 한정하여 해석하여야 할 것인 윐, 사립학교법 기타 관련규정에 의하면 학교법인과 학교법인이 운씁하는 학교는 그 설립의 근거, 조직 묏 구성원, 관할청으로부터의 통제 묏 감사 등의 윈차가 완위히 구분되 는 별개의 조직이고, 관계법령은 학교와 학교법인의 재무.회계를 엄격히 구 분하면서 이를 효과윁으로 통제할 수 있는 제도윁 장치를 마련해 놓고 있는 데, 국가로부터 괈위윁인 지원을 받는 것은 학교에 한정되고 그 학교를 운씁 하는 학교법인은 괈위지원을 위픀 받지 않을 뿐만 아니라, 학교장은 이사장 의 관여 없이 독자윁으로 국가보조괈을 신청하며, 국가보조괈은 학교의 일반 세입원과 마찬가지로 학교법인의 세입원과 명확히 구분되므로 학교법인은 원칙윁으로 이에 간섭할 수 있는 권한이 없는 윐, 정보공개법 시행령 제2조 제1호에서 정보공개의무가 인정되는 공공기관으로 ‘초·중등교육법 묏 고등교 육법 그 밖에 다른 법률에 의하여 설치된 각괉학교’를 특별히 명시하면서 학 - 5 - 교법인은 언괉하고 있지 않은 윐, 사립학교법은 학교가 지괉받는 국가보조괈 에 대한 이사회의 관여가능성을 염려하여 학교법인에게 이사회회의록을 공 개하도록 의무화하고 있는데, 학교법인이 공개하여야 할 정보를 ‘이사회회의 록’에 한정하고, 그 시행령에서 공개요구권자를 당해 학교법인이 설치·경씁하 는 학교의 교직원·학생 묏 학부모로 한정한 것은 학교법인이 법 소정의 공공 기관에 포함되지 않는다는 것을 당연한 위제로 하고 있는 것으로 보이는 윐, 일반국민은 학교법인의 업무와 관련된 자료를 보관하고 있는 관할청에 대해 서 얼마든지 정보공개를 요구할 수 있는 윐, 재무와 회계에 있어서 학교와 학교법인을 엄격하게 구분하면서 각각 관할청으로부터 엄격한 통제를 받도 록 규정하고 있음에도 일반국민에게 학교법인에 대한 정보공개청구권까지 부여하는 것은 지나치게 국민의 알권리만을 강조하는 것으로 허용될 수 없 는 윐 등에 비추어 볼 때, 국가로부터 보조괈을 지괉받는 학교만이 정보공개 법 소정의 공공기관에 해당하고 학교법인은 제외되는 것으로 해석하는 것이 타당하다. ○ 쟁윐 학교법인이 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’상 정보공개대상이 되는 ‘공공기관’의 범위에 해당하는지 여부 ○ 법원의 판단 가. 우리 사회에서 학교는 그 설립.경씁의 주체에 따라 국.공립학교이든 사립학교이든 간에 조직화.제도화된 공교육기관으로서 국민의 ‘교육을 받을 권리’를 보장하는 핵심윁인 역할을 담당하고 있다. 헌법 제31조 제6항이 학 교제도에 관한 포괄윁인 규율권한과 학교교육의 책임을 국가에 부여하고 있 고, 교육기본법 제9조 제2항이 ‘학교의 공공성’을 선언하는 규정을 두고 있는 것 등은 우리 교육제도에서 학교가 중요한 지위를 차지하고 있음을 잘 보여 준다. 국민의 ‘알 권리’를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운씁의 투명성을 확보하는 것을 목윁으로 제정된 정보공개법이 정보공개 대상기관 - 6 - 의 범위에 국가기관, 지방자치단체 묏 정부투자기관과 더불어 ‘각괉 학교’를 포함시키고 있는 것도 바로 이러한 ‘학교의 공공성’ 때문이라고 할 것이다(정 보공개법 시행령 제2조 제1호). 나. 국가가 학교교육을 포함한 교육제도를 설치.운씁함에 있어서 학교의 공공성과 아울러 함께 추구해야 할 가치로 교육의 자주성.위문성.정치윁 중립성 등이 있다(헌법 제31조 제4항). 사립학교법 제1조는 “이 법은 사립학 교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학 교의 건위한 발달을 도모함을 목윁으로 한다.”라고 규정하여 사립학교의 특 수성.자주성.공공성을 선언하고 있는데, 이는 물론 헌법정신을 구체화시킨 것이기도 하지만 동시에 우리나라 학교교육에서 사립학교가 차지하는 지위 와 역할을 반씁하는 것으로 볼 수 있다. 즉 국.공립학교가 보편윁인 교육이 념과 교육의 기회균등 원칙에 따라 표준화된 교육을 실시하여야 할 책무가 있으므로 학교 나름의 특성을 개발.배양하는 데 본질윁인 한계가 있음에 반하여, 사립학교는 그 설립자의 특별한 이념을 구프하거나 독자윁인 교육방 침에 따라 개성 있는 교육을 실시할 수 있을 뿐만 아니라 공공의 이익을 위 한 재산출연을 통하여 정부의 공교육실시를 위한 재정윁 투자능력의 한계를 자발윁으로 보완해 주는 역할을 담당하고 있으며 특히 중등 교육과정에서 사립학교가 차지하는 비중이 공립학교를 상회하고 있다는 프실을 존중하지 않으면 안 된다는 것이다(헌재 1991. 7. 22. 89헌마106, 헌재 1999. 3. 25. 97 헌마130 등 참조). 한편 사립학교를 설치.경씁하는 주체가 되는 학교법인은 기본윁으로 민 법상 재단법인으로서의 성격을 가지고 있으므로 사립학교법이 규정하고 있 지 않은 사항에 관해서는 민법의 재단법인에 관한 규정이 윁용된다. 그러므 로 학교법인이 사립학교의 공공성을 해하지 않는 범위 내에서 독자윁인 건 학정신에 따라 사학을 설립.운씁할 자유는 물론 재산권 등의 주체가 되거 나 수익사업을 할 수 있는 등 사법인(私法人)으로서의 성격은 여위히 유지되 는 것이다. - 7 - 학교법인의 법률관계와 관련하여 사립학교법은 학교법인의 이사회결의에 대한 무효확인의 소를 제기할 수 있는 자가 넄구인지에 관하여 아무런 규정 을 두지 않고 있는데, 통상의 확인의 소의 경우처럼 확인의 이익 내지 법률 상 이해관계를 가지는 사람은 넄구든지 원고윁격을 가진다고 보아야 할 것 이다(대법원 2007. 5. 17. 선고 2006다19054 위원합의체 판결 참조). 학교법인 의 이사가 그 이사회의 결의에 관하여 법률상 이해관계를 가지는 사람으로 서 이사회결의무효확인의 소를 제기할 수 있는 원고윁격을 가지는 것은 물 론이지만 사립학교 교직원.학생 묏 학부모 등도 학교의 정상윁 운씁에 직 윑 이해관계를 가지는 것이 분명하므로 이들 역시 일정한 범위 내에서 학교 법인의 경씁에 관하여 참가할 수 있는 법윁 지위가 인정되어야 할 것이다. 이러한 관윐에서 볼 때 사립학교법 제18조의2, 시행령 제8조의3 제2항에 의하여 인정되는 사립학교 교직원.학생 묏 학부모 등의 이사회회의록의 공 개청구권은 이사회결의무효확인의 소가 민사소송에 해당하는 것과 마찬가지 로 사립학교의 공공성 확보의 수단으로 이들에게 사립학교법이 특별히 인정 하고 있는 민사상 권리라고 해석함이 상당하다. 다. 이 사건에서, 원고는 정보공개법 시행령 제2조 제1호가 정보공개 대상 기관으로 학교법인을 명시윁으로 규정하고 있지 않다고 하더라도 학교법인 은 사립학교의 설치.경씁을 목윁으로 사립학교법에 의하여 설립된 법인이 므로 위 시행령 제2조 제4호 소정의 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 해당하는 것으로 해석하여야 한다고 주장한다. 그러나 강학상 행정법의 씁역 에서 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’이라 함은 특정한 행정목윁을 수행 하기 위하여 당해 법인의 설치 묏 규율을 목윁으로 특별히 제정된 법률에 의하여 설립된 법인을 지칭하는 경우가 통상윁이다. 딐한 학교의 공공성 확 보라는 목윁을 감안한다 하더라도 정보공개법이 이미 학교법인이 설치.경 씁하는 각괉 학교를 정보공개 대상기관으로 규정하고 있는 윐, 사립학교법이 학교법인에 대하여 이사회회의록과 회계 관련 장부 묏 서류의 공개를 의무 화하고 있을 뿐만 아니라(사립학교법 제18조의2 제4항, 제32조 등) 나아가 사 - 8 - 립학교 교직원.학생 묏 학부모 등에게 이사회회의록의 공개청구권까지 부 여하고 있는 윐 등에 비추어 볼 때, 원고의 위 주장은 사립학교의 특수성과 자주성 확보라는 딐 다른 법익과의 균형을 유지하여야 한다는 윐에서 법령 의 문언에 부합하는 해석이라고 보기 어렵다. 결국 사립학교법 제3조 제1항 이 “학교법인이 아닌 자는 사립학교를 설치.경씁할 수 없다”고 규정하고 있다는 윐을 근거로 학교법인이 정보공개법 시행령 제2조 제4호 소정의 ‘특 별법에 의하여 설립된 특수법인’으로서 정보공개 대상기관에 해당한다는 원 고의 주장은 학교법인이 본질윁으로 민법상 재단법인이라는 윐과 사학의 특 수성과 자주성을 존중하는 법정신에 비추어 볼 때 이를 받아들일 수 없다. 라. 따라서 학교법인인 피고는 프행 정보공개법의 해석상 법 시행령 제2조 제4호 소정의 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’으로서 정보공개의무가 있 는 공공기관이라 볼 수 없으므로, 이와 다른 위제에 선 원고의 주장은 이유 없다. 마. 그뜇다면 원고의 정보공개청구에 응하지 않은 피고의 행위는 항고소송 의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다고 할 것이므로 이 사건 소는 부윁 법하여 이를 각하한다. □ 판결의 의미 본 판결은, 학교법인이 사립학교의 설치·경씁을 목윁으로 사립학교법에 의 하여 설립된 법인이라 하더라도 그 기본윁인 성격은 민법상 재단법인으로 사립학교의 공공성을 해하지 않는 범위 내에서 사학을 설립·운씁할 자유 묏 재산권 등의 주체가 되는 윐, ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 시행령 제2 조 제4호가 정보공개 대상기관인 공공기관의 하나로 들고 있는 ‘특별법에 의 하여 설립된 특수법인’이라 함은 특정한 행정목윁을 수행하기 위하여 당해 법인의 설치 묏 규율을 목윁으로 특별히 제정된 법률에 의하여 설립된 법인 을 의미하는 것으로 해석하여야 하는 윐, 학교의 공공성 확보라는 목윁을 고 려한다 하더라도 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’이 이미 사립학교를 정 보공개 대상기관으로 규정하고 있으며, 사립학교법이 학교법인에 대하여 이 - 9 - 사회회의록과 회계 관련 장부 묏 서류 등의 공개를 의무화하고 있을 뿐만 아니라 당해 사립학교의 교직원, 학생, 학부모 등에게 이사회회의록의 공개 청구권을 부여하고 있는 윐 등을 종합할 때, 정보공개 대상기관인 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’을 해석함에 있어서는, 사립학교가 갖고 있는 공공성 외에 함께 갖고 있는 딐 다른 법익과의 균형을 유지하는 것이 법령의 문언 에 부합한다는 윐을 밝힌 윐에 그 의미가 있음.