자동차 제조회사가 환경부장관을 상대로 평균배출량 초과분 상환명령의 취소를 구한 사건

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 12부 판 결 사 건2024구합61018 상환명령취소청구 원 고A 주식회사 피 고환경부장관 변 론 종 결2025. 1. 23. 판 결 선 고2025. 3. 13. 주 문 1.피고가 2023. 12. 27. 원고에 대하여 한 2020년도 자동차 배출가스 평균배출량 초과 분 상환 명령을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 - 2 - 가. 대기환경보전법 제50조의2에 의하면, 자동차제작자는 제작하는 자동차에서 나오 는 배출가스를 차종별로 평균한 값(이하 ‘평균 배출량’이라 한다)이 환경부령으로 정하 는 기준 1) (이하 ‘평균 배출허용기준’이라 한다)에 적합하도록 자동차를 제작하여야 하고 (제1항), 이처럼 평균 배출허용기준을 적용받는 자동차를 제작하는 자는 매년 2월 말일 까지 환경부령으로 정하는 바에 따라 전년도의 평균 배출량 달성 실적을 작성하여 피 고에게 제출하여야 한다(제2항). 나아가 같은 법 제50조의3에 의하면, 피고는 해당 연 도의 평균 배출량이 평균 배출허용기준을 초과한 자동차제작자에 대하여 그 초과분이 발생한 연도부터 환경부령으로 정하는 기간 내에 초과분을 상환할 것을 명할 수 있는 데(제2항. 이하 ‘상환명령’이라 한다), 상환명령을 받은 자동차제작자는 위 제2항에 따 른 초과분을 상환하기 위한 계획서(이하 ‘상환계획서’라 한다)를 작성하여 상환명령을 받은 날부터 2개월 이내에 피고에게 제출하여야 한다(제3항). 한편 대기환경보전법 시 행규칙 제71조의3 제2항은 피고는 자동차가 평균 배출허용기준을 초과한 경우 그 초 과분을 다음 연도 말까지 상환하도록 명하여야 하나, 2016년부터 발생한 초과분은 그 다음 해부터 3년 이내에 상환할 수 있다고 정하고 있다. 나. 원고는 자동차를 제조.판매하는 회사로, 대기환경보전법에 따른 평균 배출허용 기준을 적용받는 자동차를 제작하고 있다. 다. 피고는 원고의 2020년도 CVS-75 모드 평균 배출량 초과분 2) 이 66.8078g/km 발 생하였다는 이유를 들어 2023. 12. 27. 원고에게 ‘2020년도 자동차 배출가스 평균 배출 량 초과분 상환명령’ 공문을 보내 ‘2020년도 평균 배출량이 대기환경보전법 시행규칙 별표 19의2에서 정하는 평균 배출허용기준을 초과하였으므로 그 초과분을 상환할 것을 1) 구체적으로 CVS-75 모드와 합산 모드로 구분되어 평균 배출량과 평균 배출허용기준이 별도 관리되고 있다(대기환경보전법 시행규칙 제71조의2 제1항 [별표 19의2], 제4항 [별표 19의3] 참조). 2) CVS-75 모드 평균 배출량 초과분은 대기환경보전법 시행규칙 제71조의3 제5항 [별표 19의3]에 따라 계산된다. - 3 - 명령한다. 해당 초과분에 대하여 같은 법 시행규칙 제71조의3 제2항에 따라 2023년까 지 상환을 완료하여야 하며, 상환명령을 이행하지 않는 경우에는 같은 법 제89조 제7 조의2호에 따른 벌칙 대상임을 알려드린다. 아울러 같은 법 제50조의3 제3항에 따라 상환계획서를 2024. 1. 12.까지 제출하여 주기 바라며, 상환계획서를 제출하지 않는 경 우에는 같은 법 제94조 제4항 제3의2호에 따른 과태료 부과 대상임을 알려드린다’고 통지하였다(이하 위 통지 중 상환명령 부분을 ’이 사건 처분‘이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 8호증, 을 제8, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고의 주장 원고는 향후 친환경 차량 판매 실적을 높이는 방법으로만 평균 배출량 초과분을 상환할 수 있는데, 이 사건 처분은 원고에게 불과 3~4일 만에 2020년도 평균 배출량 초과분을 모두 상환할 것을 명하고 있는바, 현실적으로나 물리적으로나 이행 불가능한 것을 요구하고 있어 위법하다. 나아가 원고는 2021. 12.경 B가 가지고 있던 C 차량의 수입, 판매권을 양수하였는바, 피고는 원고가 영업양수한 B의 평균 배출량 실적을 원 고에게 이관하여 상환명령을 하여야 함에도 B의 실적을 원고에게 반영하지 않은 채 이 사건 처분을 하였으므로 위법하다. 한편 대기환경보전법 시행규칙 제71조의3 제2항 의 해석 등에 비추어 원고는 평균 배출량 초과분 발생 시점이 아닌, 상환명령 시점부 터 3년 내에 평균 배출량 초과분을 상환할 수 있다고 보아야 하는 점이나, 원고의 노 - 4 - 력에도 불구하고 코로나19 확산 등으로 원고의 친환경 차량 판매 실적이 부진하였던 점을 고려하지 않은 채 이 사건 처분이 원고에게 2020년도 평균 배출량 초과분을 2023년도까지 상환하라고 명한 것은 위법하다. 나. 판단 1) 대기환경보전법 제50조의3 제2항은 평균 배출량 초과분이 발생한 연도부터 초 과분을 상환할 수 있는 기간을 환경부령에 위임하고 있고, 그에 따라 같은 법 시행규 칙 제71조의3 제2항이 평균 배출량 초과분은 다음 연도 말까지, 다만 2016년부터 발생 한 초과분은 “그 다음 해부터” 3년 이내에 상환할 수 있다고 정하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 이러한 규정의 문언 및 형식, 초과분과 같은 산정방법이 적용되는 배출허용 기준 이내의 차이분 이월에 관한 같은 규칙 제71조의3 제1항의 문언 등에 비추어 볼 때 평균 배출량 초과분은 평균 배출량 초과분이 발생한 연도부터 그 다음 연도 말까지 상환할 수 있되, 2016년부터 발생한 초과분은 해당 초과분이 발생한 연도의 다음 해부 터 3년 이내에 상환할 수 있다고 봄이 타당하다(따라서 원고 주장처럼 위 시행규칙 규 정상의 3년 기간이 상환명령 시점부터 기산한다고 해석하기는 어렵다). 이에 따르면 2020년도 평균 배출량 초과분에 대한 상환은 그 다음 해부터 3년인 2023년까지 상환 해야 한다고 해석되는바, 피고는 위 규정에 따라 2023년을 상환명령의 이행 종기로 정 하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이기는 한다. 2) 그러나 취소소송에서 법원은 해당 처분이 헌법, 법률, 그 하위의 법규명령 뿐만 아니라 법의 일반원칙 등 객관적 법질서를 구성하는 모든 법규범에 위반되는지 여부를 기준으로 처분의 위법성을 판단하여야 하고(대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두104 판 결 등 처분), 처분이 완전한 효력을 가지기 위해서는 그 내용이 법에 위반되지 않고 공 - 5 - 익에 적합하여야 하며 실현불가능하지 않아야 하며 불명확하지 않아야 한다. 이 중 실 현가능성과 관련하여, 처분의 내용이 사회통념에 비추어 기술상 또는 물리적으로 불가 능하다고 판단되는 경우 당해 처분은 위법하다고 보는 것이 타당한데(대법원 2023. 6. 29. 선고 2023두30994 판결 취지 참조), 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들에 비추어 보면 이 사건 처분의 내용은 실현 가능하다고 보 기 어렵다. ① 평균 배출량 초과분의 상환 방법을 정한 구체적인 규정은 보이지 않으나, 대 기환경보전법 시행규칙 제71조의3 제3항이 상환계획서에 ‘자동차제작자의 평균 배출량 적용대상 차종 인증현황 및 향후 개발계획, 당해 연도 초과분 발생사유, 상환기간 내 차종별 판매계획’이 포함될 것을 요구하는 점이나, 원고나 피고 모두 상환명령의 이행 은 오직 원고의 자동차 판매로만 이행할 수 있다고 주장하고 있는 점 등에 비추어 보 면, 원고가 2020년도 평균 배출량 초과분을 상환하기 위해서는 그 다음 해부터 친환경 차량의 판매 실적을 증대시키는 등으로 원고의 평균 배출량이 평균 배출허용기준 이내 가 되도록 하여 그 차이분을 발생시켜야 한다고 보인다. 3) 그런데 피고는 2023. 12. 27. 이 사건 처분을 하면서 원고에게 2023년 말까지 평균 배출량 초과분을 상환할 것을 요구하였는바, 위와 같은 상환 방법과 이 사건 처분 시점 등을 고려할 때 원고가 약 4 일 만에 상환명령을 이행하는 것은 현실적으로나 물리적으로나 불가능하다. ② 대기환경보전법 제50조의3 제3항에 의하면 피고로부터 상환명령을 받은 자 동차제작자는 상환계획서를 작성하여 상환명령을 받은 날부터 2개월 이내에 피고에게 3) 다만 대기환경보전법 제50조의3 제1항과 같은 법 시행규칙 제71조의3 제1항이 평균 배출량이 평균 배출허용기준 이내인 경 우 그 차이분은 발생 연도의 다음 해부터 5년간 그 전부를 이월하여 사용할 수 있다고 하여 ‘이월’의 방법을 명확하게 정하 고 있는 것과 비교할 때, 상환명령의 이행으로 인정될 수 있는 평균 배출량과 평균 배출허용기준의 차이분의 인정범위가 어 떻게 되는지 등 그 상환 방법의 구체적 내용이 분명하지는 않다. - 6 - 제출하여야 하고, 이러한 상환계획서에는 상환기간 내 차종별 판매계획 등 내용이 포 함되어야 하는데, 이 때 피고는 상환계획이 적절하지 아니하다고 판단될 때에는 자동 차제작자에게 상환계획서를 보완할 것을 요구할 수 있다(같은 법 시행규칙 제71조의3 제3, 4항). 이에 의하면, 대기환경보전법령은 상환명령을 받은 자동차제작자가 먼저 피 고에게 상환계획서를 제출하고, 피고로부터 그 상환계획의 적절성을 판단 받은 다음 상환계획서에 따라 상환명령을 이행하는 구조를 예정하고 있다. 그런데 이 사건 처분 서에 의하면, 피고는 원고에게 2023년까지 상환명령을 이행할 것을 요구하면서 상환계 획서는 2024. 1. 12.까지 제출하도록 하여 상환계획서 제출 전 상환명령의 이행완료를 요구하고 있는바, 앞서 본 법령 내용에 비추어 보더라도 이 사건 처분이 명한 상환명 령의 내용이 실현 가능한 내용이라고 보기 어렵다. ③ 이에 대하여 피고는 원고가 평균 배출허용기준에 적합하게 자동차를 제작하 여야 할 의무는 대기환경보전법 제50조의2 제1항에 의해 발생하고 있고 이 사건 처분 이 원고에게 상환계획서 제출 외에 어떠한 추가적인 의무를 부과하는 것은 아니라고도 주장하나(이러한 주장은 이 사건 처분이 이미 법령에 의해 발생한 법률관계의 효과를 확인하는 이른바 확인적 처분으로 처분 시점에 따라 그 이행이 불가능하게 되는 것은 아니라는 취지로 해석된다), 대기환경보전법 제50조의2 제1항에 의한 평균 배출허용기 준에 적합하도록 자동차를 제작할 의무와 같은 법 제50조의3 제2항에 의한 평균 배출 량 초과분에 대한 상환명령에 따른 의무는 그 목적.근거나 내용, 위반의 효과에 있어 서 별개인 점, 앞서 본 것처럼 대기환경보전법령은 자동차제작자에게 상환계획서에 따 라 상환명령을 이행할 의무를 부과하고 있는바, 이러한 점에서도 이 사건 처분이 같은 법 제50조의2 제1항의 내용을 그저 확인하는 것이라고 보기 어려운 점, 한편 상환명령 - 7 - 을 이행하지 않고 자동차를 제작하는 자는 7년 이하의 징역이나 1억 원 이하의 벌금에 처해질 수 있다는 벌칙 규정까지 마련되어 있는 점(대기환경보전법 제89조 제7의2호) 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 원고에게 상환명령 이행에 관한 구체적인 의무를 부과하지 않는다고 볼 수 없고, 오히려 형사처벌 규정에 비추어 볼 때 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 원고가 평균 배출량 초과분을 실질적으로 상환할 수 있도록 그에 필 요한 기간을 부여함으로써 실현가능한 내용의 상환명령을 하여야 한다는 당위성이 더 욱 높아진다. ④ 그런데도 피고는 원고가 2020년에 이미 해당 연도 평균 배출량 초과분이 발 생하여 상환명령의 대상이 된다는 사실을 알고 있었으므로 진작에 친환경 차량을 판매 하여야 했다거나, 원고는 2019년도 평균 배출량 초과분도 상환하지 않았으므로 이 사 건 처분의 위법을 주장할 명분이 없다는 등의 주장만 할 뿐, 원고가 현실적으로 이 사 건 처분을 이행할 수 있는 방법을 제시하지 못하고 있다(국민의 권리.의무에 직접적 으로 효력을 미치는 처분인 상환명령은 처분시를 기준으로 실현가능성을 판단하여야 하므로, 2020년도 초과분에 대한 상환명령인 이 사건 처분의 실현가능성은 상환명령의 대상이 되는지에 관한 원고의 주관적 인식이나 원고의 2019년도 초과분에 대한 상환 명령 이행 여부 등과 법률적으로 연관되어 판단될 사항이 아니다). 3) 한편 피고는 2020년도 평균 배출량 초과분에 대하여 2021년 말이 아닌 2023. 12. 27. 이 사건 처분을 하게 된 것은 원고가 2022. 3.경에서야 2020년 평균 배출량 실 적을 뒤늦게 제출하였고 피고가 거부 입장을 밝혔음에도 불구하고 계속하여 B의 평균 배출량 실적을 이관하여 줄 것을 요청하였기 때문이므로 이러한 사정이 고려되어야 한 다고도 주장한다. 그러나 피고는 과태료 부과(대기환경보전법 제94조 제4항 제3의2호) - 8 - 등을 통하여 원고에게 평균 배출량 실적을 제출할 것을 얼마든지 촉구할 수 있었을 뿐 만 아니라, 피고 주장에 의하더라도 원고는 2022. 3.경 2020년 평균 배출량 실적을 제 출하였다는 것인바, 평균 배출량 초과분은 관련 법령에 의하여 간단하게 계산된다는 점 등을 감안한다면 이 사건 처분이 내려진 시기에 관하여 원고에게 중대한 책임이 있 다고 볼 수 없고, 원고가 B 실적 이관을 요청하고 있다는 사정만으로 피고가 원고에게 상환명령을 하는 것이 불가능하지도 않은바(게다가 피고는 원고에게 B 실적 이관에 관 하여 지속적으로 거부 의사를 표명하였다고 주장하고 있다), 피고가 주장하는 사정만으 로는 피고가 2023. 12. 27.에 이르러서야 이 사건 처분을 한 것을 원고의 탓으로 돌리 기는 부족하다. 4) 이처럼 이 사건 처분은 지나치게 짧은 기간 안에 2020년도 평균 배출량 초과분 을 상환하라는 실현 불가능한 내용을 명하고 있어 위법하다(이 사건 처분이 위법하다 고 인정하는 이상 B의 실적 이관 등 원고의 나머지 주장에 대해서는 나아가 판단하지 않는다). 4. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. - 9 - 별지 관계 법령 ■ 대기환경보전법 제50조의2(자동차의 평균 배출량 등) ① 자동차제작자는 제작하는 자동차에서 나오는 배출가스를 차종별로 평균한 값(이하 “평균 배 출량”이라 한다)이 환경부령으로 정하는 기준(이하 “평균 배출허용기준”이라 한다)에 적합하 도록 자동차를 제작하여야 한다. ② 제1항에 따라 평균 배출허용기준을 적용받는 자동차를 제작하는 자는 매년 2월 말일까지 환경부령으로 정하는 바에 따라 전년도의 평균 배출량 달성 실적을 작성하여 환경부장관에 게 제출하여야 한다. ③ 제1항에 따른 평균 배출허용기준을 적용받는 자동차 및 자동차제작자의 범위, 평균 배출량 의 산정방법 등 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. 제50조의3(평균 배출허용기준을 초과한 자동차제작자에 대한 상환명령 등) ① 자동차제작자는 해당 연도의 평균 배출량이 평균 배출허용기준 이내인 경우 그 차이분 중 환경부령으로 정하는 연도별 차이분에 대한 인정범위만큼을 다음 연도부터 환경부령으로 정하는 기간 동안 이월하여 사용할 수 있다. ② 환경부장관은 해당 연도의 평균 배출량이 평균 배출허용기준을 초과한 자동차제작자에 대 하여 그 초과분이 발생한 연도부터 환경부령으로 정하는 기간 내에 초과분을 상환할 것을 명할 수 있다. ③ 제2항에 따른 명령(이하 “상환명령”이라 한다)을 받은 자동차제작자는 같은 항에 따른 초과 분을 상환하기 위한 계획서(이하 “상환계획서”라 한다)를 작성하여 상환명령을 받은 날부터 2개월 이내에 환경부장관에게 제출하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지에 따른 차이분 및 초과분의 산정 방법, 연도별 인정범위, 상환계획서 에 포함되어야 할 사항 등 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. 제89조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 7년 이하의 징역이나 1억원 이하의 벌금에 처한다. 7의2. 제50조의3에 따른 상환명령을 이행하지 아니하고 자동차를 제작한 자 제94조(과태료) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다. 3의2. 제50조의2제2항에 따른 평균 배출량 달성 실적을 제출하지 아니한 자 3의3. 제50조의3제3항에 따른 상환계획서를 제출하지 아니한 자 - 10 - ■ 대기환경보전법 시행규칙 제71조의2(평균 배출허용기준 등) ① 법 제50조의2제1항 및 제3항에 따른 평균 배출허용기준의 적용을 받는 자동차 및 자동차제 작자의 범위와 평균 배출허용기준은 별표 19의2와 같다. ② 법 제50조의2제2항에 따른 전년도의 평균 배출량 달성 실적 제출은 별지 제35호의2서식에 따른다. ③ 제2항에 따라 평균 배출량 실적 보고서를 제출받은 환경부장관은 그 실적을 확인한 후 별 지 제35호의3서식에 따른 확인서를 자동차제작자에게 발급하여야 한다. ④ 법 제50조의2제3항에 따른 평균 배출량의 산정방법 등은 별표 19의3과 같다. 제71조의3(평균 배출량의 차이분 및 초과분의 이월 및 상환 등) ① 법 제50조의3제1항에 따른 차이분은 발생 연도의 다음 해부터 5년간 그 전부를 이월하여 사용할 수 있으며, 그 이후로는 이월하여 사용할 수 없다. ② 환경부장관은 법 제50조의3제2항에 따라 자동차제작자가 평균 배출허용기준을 초과한 경우 에는 그 초과분을 다음 연도 말까지 상환하도록 명하여야 한다. 다만, 2016년부터 발생한 초과분은 그 다음 해부터 3년 이내에 상환할 수 있다. ③ 법 제50조의3제3항에 따른 상환계획서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 자동차제작자의 평균 배출량 적용대상 차종 인증현황 및 향후 개발계획 2. 당해연도 초과분 발생사유 3. 상환기간 내 차종별 판매계획 ④ 환경부장관은 제3항에 따른 상환계획이 적절하지 아니하다고 판단될 때에는 상환계획서를 보완할 것을 요구할 수 있다. ⑤ 법 제50조의3제4항에 따른 차이분 및 초과분의 산정방법은 별표 19의3에 따른다. 끝.