중소벤처기업부장관이 레미콘을 경쟁제품으로 지정하면서 충남권에 연간 예측량 20% 예외를 둔 고시에 대해, 충남권 중소기업 조합들이 그 부분의 취소를 청구했다.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2025구합53120 중소기업자간 경쟁제품 고시 취소 원 고1. A 2. B 피 고중소벤처기업부장관 변 론 종 결2025. 11. 27. 판 결 선 고2026. 1. 15. 주 문 1. 피고가 2024. 12. 27. 고시한 ｢중소기업자간 경쟁제품 및 공사용자재 직접구매 대상 품목 지정 내역｣(중소벤처기업부 고시 제2024-109호) 중 세부분류 “(세부품명번호) **********, (세부품명) 레미콘”의 특이사항에서 “대전, 세종, 충남지역”에 관하여 ‘연간 예측량의 20% 이내에서 예외 가능’으로 정한 부분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고들은 ｢중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률｣(약칭: 판로지원법) 제2조 제1호 나.목의 C로, 대전광역시, 세종특별자치시, 충청남도 지역(이하 ‘충남권’이 라 통칭한다)에서 레미콘(Ready Mixed Concrete)의 제조ᆞ판매업을 영위하는 중소기 업들을 조합원으로 하여 구성된 단체들이다. 나. 피고는 2007년부터 중소기업자간 경쟁제도를 도입한 이래, 2009년부터는 판로지 원법 제6조 제1항, 제2항 등 규정에 따라 ① 중소기업중앙회의 추천, ② 관계 중앙행 정기관 장과의 협의 절차, ③ 중소기업자간 경쟁제도 운영위원회(이하 ‘운영위원회’라 한다)의 심의 등의 절차를 거쳐 ‘중소기업자간 경쟁제품 및 공사용자재 직접구매 대상 품목’(이하 ‘경쟁제품 등’이라 한다)을 3년 단위로 지정하여 왔다. 다. 레미콘은 2007년부터 6차례 경쟁제품 등으로 지정된 품목으로서, 2021년까지는 ｢중소기업자간 경쟁제품 및 공사용자재 직접구매 대상 품목 지정 내역｣ 고시의 ‘특이 사항’ 부분에 “서울, 경기, 인천 지역(이하 ‘수도권’이라 통칭한다)은 연간 예측량의 20% 이내에서 예외로 할 수 있음”이라고만 기재되어 있었다. 라. 2022~2024년 중소기업자간 경쟁제품 등 지정 과정에서 국토교통부 및 공정거래 위원회는 입찰담합이 발생하였다는 등의 이유로 레미콘 품목에 관한 경쟁제품 등 지정 반대 의견서를 제출하였다. 그러나 운영위원회는 2021. 11. 30. 레미콘 자체를 경쟁제 품 등에서 지정제외하는 것이 아니라, 당해 지정기간인 2019~2021년 사이에 공정거래 위원회 담합행위 조사결과 관수레미콘 입찰담합의 부당행위가 인정된 지역(충남권에서 - 3 - 는 3개 조합의 입찰담합으로 2019. 3. 15. 시정명령 및 과징금 부과가 이루어졌다)에 한정하여 20% 예외를 허용하는 것으로 조정한 안을 의결하였다. 이에 따라 피고는 2021. 12. 31. ｢중소기업자간 경쟁제품 및 공사용자재 직접구매 대상품목 지정 내역｣을 고시하면서(중소벤처기업부 고시 제2021-94호), 레미콘을 중소기업자간 경쟁제품 등으 로 지정하되 특이사항 부분에 “수도권 및 충남권은 연간 예측량의 20% 이내에서 예외 가능”하다는 내용을 기재하였다(그중 충남권에 관한 부분을 이하 ‘이 사건 종전 고시’ 라 한다). 마. 원고들을 포함한 6개 C들은 이 사건 종전 고시의 취소소송을 제기하였으나 청구 기각 판결(서울행정법원 2023. 2. 16. 선고 2022구합***** 판결), 항소기각 판결(서울고 등법원 2024. 2. 14. 선고 2023누***** 판결)이 선고되어 그대로 확정되었다. 바. 피고는 이 사건 종전 고시에 따른 지정기간 만료를 앞두고 2024. 12. 6. 이 사건 종전 고시와 마찬가지로 레미콘을 2025~2027년 경쟁제품 등으로 지정하되 충남권에 관하여 연간 예측량의 20% 이내에서 예외를 인정하는 부분을 그대로 유지하는 내용의 고시 행정예고를 하였다(중소벤처기업부 공고 제2024-597호). 원고들은 ‘이 사건 종전 고시는 충남권 담합행위에 대한 징벌적 조치였지만 이 사건 종전 고시에 따른 지정기 간 동안에는 담합행위가 이루어지지 않았다’는 이유로 충남권 예외 인정 부분을 삭제 하여야 한다는 의견을 제시하였으나, 피고는 이를 수용하지 않고 2024. 12. 27. 위 행 정예고와 동일한 내용으로 ｢중소기업자간 경쟁제품 및 공사용자재 직접구매 대상 품목 지정 내역｣을 고시하였다(중소벤처기업부 고시 제2024-109호, 그중 충남권에 관하여 연간 예측량의 20% 이내에서 예외를 인정하는 부분을 이하 ‘이 사건 고시’라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑가 제1~5, 16호증, 변론 전체의 취지 - 4 - 2. 관계 법령과 규정: 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 고시의 위법 여부 가. 경쟁제품 등의 지정은 해당 제품 시장의 상황, 관련 기업들의 경쟁 구도, 기술적 전문성, 중소기업 보호 및 육성 필요성 등 다양한 정책적 요소를 종합적으로 고려하여 야 하는 전문적ᆞ정책적 판단이 요구되는 영역이고, 판로지원법령은 중소기업중앙회의 지정 제품 추천, 관계 중앙행정기관장과의 협의, 운영위원회의 심의 등 경쟁제품 등의 지정 절차를 규정하는 외에는 담당 기관인 피고로 하여금 경쟁제품 등의 지정과 제외 에 관하여 필요한 세부사항을 고시로 정하도록 일체의 위임을 하고 있으므로(판로지원 법 제6조 및 같은 법 시행령 제6조), 레미콘의 경쟁제품 등 지정 여부 및 이 사건 고 시로 정한 바와 같은 지정 예외 인정 여부 등에 관하여는 피고에게 폭넓은 재량이 인 정된다. 나. 재량행위에 대한 사법심사에서는 기속행위의 경우와는 달리, 행정청의 공익판단 에 관한 재량의 여지를 감안하여 법원이 독자적인 결론을 도출할 수 없고 행정청의 판 단에 재량권의 일탈ᆞ남용이 있는지 여부만을 심리ᆞ판단할 수 있을 뿐이다. 재량권 일탈ᆞ남용 여부는 행정청이 재량판단에서 고려한 사유에 관하여 관련 법령을 잘못 해 석하였거나 사실을 오인하였는지, 공익과 사익의 비교형량에서 비례ᆞ평등원칙과 같은 법의 일반원칙을 위반하였는지를 기준으로 판단하여야 하고, 재량권 일탈ᆞ남용에 관 해서는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2020두31798 판결 등 참조). 그러나 항고소송에서 행정처분의 적법성을 증명할 책임은 기본적으로 처분청인 피고에게 있으므로, 피고는 적어도 재량판단에서 어떠한 사유를 고려하였는지, 관련 법령을 어떻게 해석하였는지, 처분으로 달성하려는 공익과 침해되 - 5 - 는 사익의 내용ᆞ정도가 어떠한지 등 재량권 행사에 관한 제반 사정들을 먼저 구체적 으로 제시하여야 한다. 재량판단 과정에서 법령해석의 오류나 사실오인, 법의 일반원칙 위반 등의 잘못이 있어 그 처분이 재량권 일탈ᆞ남용으로 위법하게 되는지는 피고가 제시한 사정들을 기초로 비로소 가려질 수 있는 문제이다. 다. 이 사건에서 피고가 제출한 자료들만으로는 이 사건 고시의 적법성이 일응 수긍 할 수 있을 정도로도 증명되었다고 볼 수 없으므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 고시는 위법하다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 1) 피고는 2025. 3. 21. 청구기각을 구하는 형식적 답변서를 제출한 이후, 구체적 인 이유를 기재한 실질적인 준비서면을 2025. 6. 16.까지 제출하라는 이 법원의 2025. 5. 14.자 석명준비명령을 2025. 5. 19. 송달받고서도 전혀 대응을 하지 않다가 제1회 변론기일 하루 전인 2025. 9. 10. 비로소 아무런 서증 제출 없이 준비서면만을 제출하 였다. 그러나 위 준비서면에는 중소기업자간 경쟁제품 지정제도의 의미, 중견기업 육성 의 필요성, 레미콘 사업의 특성 등과 같이 제도의 취지나 일반적ᆞ추상적인 정책 목적 에 관한 사항만이 기재되어 있을 뿐, 이 사건 고시의 핵심적인 사유, 즉 2025~2027년 레미콘의 경쟁제품 등 지정에 관하여도 이 사건 종전 고시와 마찬가지로 충남권에 관 하여 20% 예외가 인정되어야 하는 근거가 무엇인지는 전혀 구체적으로 기재되어 있지 않다. 그나마 이 사건 고시의 근거로 추단하여 볼 수 있는 내용은 ‘3년 동안 이 사건 종전 고시를 시행한 것만으로는 레미콘 산업에서의 구조적인 담합 문제가 해소되었다 고 볼 수 없다’는 것뿐이나, 어떠한 이유로 구조적 담합 문제가 해소되지 않았다는 것 인지도 전혀 제시되지 않았다. 2) 피고는 2025. 9. 11. 제1회 변론기일에서 4주 이내에 이 사건 고시의 재량 고려 - 6 - 사유에 관하여 추가 준비서면 및 증거를 제출하겠다고 한 이후 제2회 변론기일 6일 전 인 2025. 11. 21. 준비서면과 서증(을 제1~7호증)을 제출하였다. 이에 의하면 피고는 중소기업중앙회의 추천과 공정거래위원회(을 제3, 4호증)와 국토교통부(을 제5~7호증) 의 지정반대 의견을 제출받고, 이를 토대로 레미콘 전문위원회의 검토(을 제1호증), 레 미콘 경쟁제도 심의위원회의 심의(을 제2호증)를 거쳐 이 사건 고시를 마련한 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 고시는 판로지원법령에 따른 절차를 거쳤다고는 보인다. 그러나 위 2025. 11. 21.자 준비서면에 의하더라도 여전히 이 사건 고시의 실체적인 사 유에 관하여는 레미콘 산업의 특성상 담합 등 불공정 행위가 발생할 가능성이 있다는 점, 공정거래위원회와 국토교통부가 제시한 레미콘의 경쟁제품 등 지정반대 의견에 의 하면 고질적인 담합의 불법행위가 지속되고 있음이 확인된다는 점 외에는 아무런 구체 적인 내용을 찾아볼 수 없다. 3) 공정거래위원회가 제시한 지정반대 의견(을 제4호증)에 의하면, 이 사건 종전 고시가 시행되었던 2022~2024년에도 전국 각지에서 레미콘 관련하여 총 5건의 부당한 공동행위로 제재가 이루어진 사실을 알 수 있고, 특히 충남권 내의 천안ᆞ아산지역에 서 17개 사업자가 공동 가격의 결정ᆞ유지로 인해 2024. 2. 14.경 시정명령과 과징금 을 부과받은 사실도 확인되기는 한다. 그러나 공정거래위원회가 확인한 2014~2024년 레미콘 담합 조치내역상 수도권과 충남권을 제외한 나머지 지역에서도 수차례의 부당 한 공동행위가 적발되었는데도 피고는 이 사건 종전 고시에서부터 이 사건 고시에 이 르기까지 다른 지역에 관하여는 레미콘의 경쟁제품 등 지정 예외를 전혀 인정하지 않 은 점, 무엇보다 2024년경 제재가 이루어진 충남권의 레미콘 담합은 민수시장에서 발 생한 것으로서 관수 물량에 관한 경쟁제품 등 지정과 직접적인 관계가 있지는 않은 점 - 7 - 등에 비추어 보면, 단순히 충남권 내에서 한 차례 레미콘 담합 관련 제재가 이루어졌 다는 사실만으로 이 사건 고시의 합리성과 정당성, 필요성 등이 곧바로 인정된다고 볼 수는 없다. 그런데도 피고는 어떠한 구체적인 이유로 특히 충남권에서 여전히 부당행 위의 위험성이 해소되지 않았는지 및 이로 인해 유효한 경쟁입찰이 어렵다는 것인지를 전혀 설명하지 못하고 있다. 4) 심지어 피고가 이 사건 고시의 근거 자료로 제시한 ‘레미콘 전문위원회 검토 의 견’(을 제1호증)에 의하면, 전문위원회는 레미콘의 경쟁제품 등 지정에 관한 찬반 의견 의 근거들을 상세히 검토한 다음 “기존의 특이사항 안을 반영하여 ‘수도권은 연간 예 측량의 20% 이내에서 예외 가능’으로 지정 유지하고, 충남권은 지정제외사유가 해소되 어 삭제하는 것이 적합하다고 판단됨”이라는 결론을 내리고서도(2면, 7면), 상세한 검 토의견 서두(5면)에는 “최근 3년간 발생한 담합사례로 볼 때, 충남권의 적용 예외 유지 함이 합리적, 예외 적용 비율 20% → 40%로 상향을 주장하는 국토부 등의 주장은 근 거 부족, 결과적으로 기존 지정 내용 그대로 유지함이 적합하다고 판단됨”이라고 완전 히 상반되는 내용을 기재하였다. 레미콘 경쟁제도 심의위원회도 이러한 모순이 전혀 시정되지 않은 채 위원회 의견이 ‘기존 지정 내용 그대로 유지함이 합리적’이라는 취지 로 기재된 심의안(을 제2호증)을 토대로 심의에 나아갔고, 결국 그 내용 그대로 이 사 건 고시가 마련되었다. 그런데도 피고는 이 부분에 관하여 아무런 해명과 근거 제시를 하지 아니한 채 단지 ‘위원회 검토ᆞ심의 등을 거쳐 이 사건 고시를 마련하였으므로 재량권 일탈ᆞ남용에 해당하지 않는다’는 취지의 주장만을 반복하고 있다. 4. 결론 그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담 - 8 - 하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다. - 9 - [별지] 관계 법령과 규정 ▣ 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제6조(중소기업자간 경쟁 제품의 지정) ① 중소벤처기업부장관은 중소기업자가 직접 생산ᆞ제 공하는 제품으로서 판로 확대가 필요하다고 인정되는 제품을 중소기업자간 경쟁 제품(이하 "경 쟁제품"이라 한다)으로 지정할 수 있다. ② 중소벤처기업부장관은 제1항에 따라 경쟁제품을 지정하고자 하는 경우에는 미리 관계 중앙 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 중소벤처기업부장관은 관계 중앙행정기관의 장이 지정 제외를 요청한 제품에 대하여는 특별한 사유가 없으면 그 제품을 경쟁제품으로 지정하여 서는 아니 된다. ③ 경쟁제품의 지정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제7조(경쟁제품의 계약방법) ① 공공기관의 장은 경쟁제품에 대하여는 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 중소기업자만을 대상으로 하는 제한경쟁 또는 중소기업자 중에서 지명 경쟁(이하 "중소기업자간 경쟁"이라 한다) 입찰에 따라 조달계약을 체결하여야 한다. ② 공공기관의 장은 제1항에 따른 중소기업자간 경쟁입찰에서 적정한 품질과 납품 가격의 안 정을 위하여 중소기업자의 계약이행능력을 심사하여 계약상대자를 결정하여야 한다. 다만, 구 매의 효율성을 높이거나, 중소기업제품의 구매를 늘리기 위하여 필요한 경우에는 대통령령으 로 정하는 방법에 따라 계약상대자를 결정할 수 있다. ▣ 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령 제6조(중소기업자간 경쟁제품의 지정) ① 중소벤처기업부장관은 법 제6조제1항에 따라 중소기 업자간 경쟁 제품(이하 "경쟁제품"이라 한다)을 지정하려는 경우에는 제6항에 따른 경쟁제품 지정의 유효기간이 끝나는 연도의 다음 회계연도가 시작되기 전에 중소기업중앙회의 회장(이 하 "중앙회장"이라 한다)의 추천을 받아 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 경쟁제품을 지정하고 고시해야 한다. ④ 중소벤처기업부장관은 경쟁제품의 지정을 추가하거나 제외하는 것이 특히 필요하다고 인정 하면 제1항에 따른 기한에도 불구하고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 추가되거나 제외되 는 경쟁제품을 따로 지정하여 고시할 수 있다. ⑤ 법 제6조제2항 후단에 따라 관계 중앙행정기관의 장은 경쟁제품의 지정 제외를 요청하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여 그 제외 사유와 제외 필요성 등을 적은 서면으로 요 - 10 - 청해야 한다. 1. 지정 제외를 요청하려는 제품이 중소기업자간 경쟁입찰이 가능한지 여부 2. 지정 제외를 요청하려는 제품과 관련하여 중소기업자의 육성이 필요한지 여부 ⑥ 경쟁제품 지정의 유효기간은 다음 각 호의 구분에 따라 해당 호에서 정한 기간으로 한다. 1. 제1항에 따라 지정ᆞ고시된 경쟁제품: 지정의 효력이 발생하는 날부터 3년 2. 제4항에 따라 지정ᆞ고시된 경쟁제품: 지정의 효력이 발생하는 날부터 제1호의 유효기간 이 종료되는 날까지의 기간 ⑦ 제1항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 경쟁제품의 지정 절차 등 경쟁제품의 지정에 필요한 세부사항은 중소벤처기업부장관이 정하여 고시한다. ▣ ｢중소기업자간 경쟁제품 및 공사용자재 직접구매 대상 품목 지정 내역｣(중소벤처기업부 고 시 제2024-109호, 2024. 12. 27. 폐지제정, 2025. 1. 1. 시행) [끝]