입찰에서 낙찰받아 물품구매계약을 체결한 뒤, 전체 27개 품목 중 2개 품목을 납품기한까지 납품하지 않음

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 3부 판 결 사 건2024구합83582 입찰참가자격제한처분취소 원 고A 주식회사 피 고방위사업청장 변 론 종 결2025. 6. 27. 판 결 선 고2025. 8. 22. 주 문 1.피고가 2024. 9. 30. 원고에 대하여 한 6개월의 입찰참가자자격제한 처분을 취소한 다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 - 2 - 가. 피고는 2023. 7. 17. 반자동식부교 부품(제조) 외 30항목(이하 ‘이 사건 물품’이라 한다)의 구매를 위한 입찰공고(이하 ‘이 사건 입찰공고’라 한다)를 하였고, 원고는 이에 응찰하여 2023. 7. 25. 낙찰자로 결정되었다. 나. 이에 따라 원고는 2023. 8. 21. 피고와 이 사건 물품에 관하여 계약금액 416,399,000원, 납품일자 2023. 8. 21.부터 2023. 12. 20.까지로 정한 물품구매계약(이 하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였다. 다. 원고는 피고에게 이 사건 물품 총 27개 품목 중 25개 품목을 납품하였으나, ‘깔 판, 교량부분용(이하 ’제1 품목‘이라 한다)’ 및 ‘케이블 결합체(이하 ’제2 품목‘이라 한 다)’를 납품기한까지 납품하지 않았다. 라. 이에 피고는 2024. 9. 30. 원고에게 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이 하 ‘국가계약법’이라 한다)‘ 제27조 제1항 제9호 나목, 같은 법 시행령 제76조 제2항 제 2호 가목, 같은 법 시행규칙 제76조 [별표 2] 제13호 가목에 근거하여 2024. 10. 10.부 터 2025. 4. 9.까지 6개월간의 입찰참가자격제한 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 6, 8호증, 을 제1, 2호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고의 주장 요지 1) 물품 제조ᆞ구매 계약특수조건 제15조 제2항은 ‘계약에 적용되는 모든 기술자 - 3 - 료는 계약체결시점에 확정된 최신판이어야 한다’라고 정하였는데, 이 사건 입찰공고는 제1 품목의 규격을 명시하지 않아 원고로서는 이 사건 계약 체결 이후 제1 품목의 현 품을 대여하여 30여일이 소요된 성분검사를 한 후에야 원자재의 구매ᆞ제조가 불가능 하다는 사실을 알게 되었다. 제1 품목의 규격을 명시하지 않은 이 사건 입찰공고는 위 계약특수조건 제15조 제2항에 위배된다. 또한 피고는 현재의 생산 현실을 감안한 제조 원가가 아닌 30년 전의 제조원가를 적용하여 불합리한 단가로 입찰공고를 하였다. 따 라서 원고가 제1 품목을 납품하지 못한 데 정당한 이유가 있다. 2) 원고가 제2 품목을 납품하려면 해외 원제작사로부터 부품을 수입해서 가공해야 하는데 제2 품목의 제조비용이 이 사건 입찰공고에서 제시한 제조비용(계약금액)보다 2배 이상 비싸고 국산화를 시도하려고 해도 최소 2,500개를 생산해야 하는데 250개 납 품이라 국내에서 생산하기도 어렵다. 따라서 원고가 제2 품목을 납품하지 못한 데 정 당한 이유가 있다. 3) 원고가 제1, 2 품목을 납품하지 못한 것은 애초에 이 사건 입찰공고에서 비롯 된 것인 점, 원고의 납품 불이행 사유와 경위 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량 권을 일탈ᆞ남용한 것이다. 나. 판단 1) 처분사유의 존부에 관한 판단 가) 관련 법리 구 국가계약법(2005. 12. 14. 법률 제7722호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1 항, 같은 법 시행령(2005. 9. 8. 대통령령 제19035호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1 항 제6호에 의하면 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 자는 입찰참 - 4 - 가자격제한처분의 대상이 되는바, 위 규정을 해석함에 있어 모든 채무불이행에 대하여 무조건 입찰참가자격을 제한하는 것은 비례원칙에 위반될 소지가 크므로, 개별적이고, 구체적인 사안에서 계약의 내용, 체결경위 및 그 이행과정 등을 고려하여 채무불이행 에 있어 정당한 이유가 없고, 아울러 그것이 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적법하다고 인정되는 경우 에 한하여 그 입찰참가자격을 제한하여야 할 것이다(대법원 2007. 11. 29. 선고 2006두 16458 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들, 갑 제2, 7, 11호증, 을 제13 내지 22호증 의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정 을 종합하여 보면, 원고가 제1, 2 품목을 납품하지 못한 데 정당한 이유가 있다고 볼 수 없고, 원고는 국가계약법 제27조 제1항 제9호 나목, 국가계약법 시행령 제76조 제2 항 제2호 가목 소정의 ‘정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자‘에 해당한다고 봄 이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 이 사건 입찰공고문에는 ’본 입찰에 참가하는 자는 공고문 및 각종 규 정, 규격(구매요구서 포함) 등을 반드시 열람하고 숙지하여야 하며, 숙지하지 못함에 따라 발생하는 모든 책임은 입찰자에게 있다(1항)‘, ’규격, 목록 및 조달판단서(계약이행 /품질보증/대가지급/의무사항 등 계약특수조건) 등을 입찰참가 신청 전에 필히 열람하 여 입찰참가 업체의 계약이행 가능여부 등을 사전에 주의 깊게 판단 후 입찰에 참가하 시기 바라며, 적격심사(계약이행능력심사) 품목인 경우에는 최근 발행된 심사 기준을 입찰참가 신청 전에 필히 열람하여야 한다(13항 라목)‘, ’견본(현품) 지원은 조달품목명 - 5 - 세서상 국방규격 종류가 ’국방/현품’으로 명시된 경우에 제공하는 것을 원칙으로 한다 (13항 더목)‘, ’입찰에 참가하고자 하는 자는 해당품목에 대한 구매선(국내/외) 확보 및 품목의 특성(재질, 시제품 시험, 시험기관, 납기ᆞ납지 등)을 반드시 확인하여 계약이행 여부를 신중히 검토 후 입찰에 참가하시기 바라며, 관련사항으로 계약이행이 불가할 경우 책임은 입찰자에게 있다(14항 나목)‘라는 내용이 명시되어 있다. 따라서 입찰참가자는 입찰공고문에서 정한 바에 따라 입찰에 부치는 물 품에 대한 규격서 등의 자료를 확인.숙지하고 입찰 당시 물품의 시세, 수급상황, 자신 이 물품을 직접 제조하거나 다른 업체로부터 구매하여 납품할 수 있는지 여부 등을 조 사하여 자기 책임 하에 계약을 이행할 수 있는지를 신중히 검토한 후 입찰참가 여부를 결정하여야 하고, 그 이행가능성에 대한 위험부담을 감수하는 것이 원칙이다. ② 이 사건 물품의 입찰공고일은 2023. 7. 17.이고, 원고가 2023. 7. 25. 낙찰 자로 결정되었으며 2023. 8. 21. 피고와 이 사건 계약을 체결하였는데, 이미 2023. 1.경부 터 국방전자조달시스템에 제1 품목의 재고번호(****-**-*******), 영문품명(PALLET, BRIDGE PARTS), 한글품명(깔판, 교량 부분용), 군급(5420-고정식 및 부유식 다리), 참조 번호(비실명화로 생략), 생산자부호(비실명화로 생략), 생산자명(C), 본사주소(비실명화로 생략), 전화번호, FAX번호 등이 공개되어 있었는바, 원고는 입찰 참가 이전에 또는 적어 도 이 사건 계약 체결 이전에 위와 같이 공개되어 있는 제1 품목의 생산자 정보 등을 이 용하여 원제작사 등에게 제1 품목의 조달 가부 등에 관하여 문의할 수 있었다고 보인다. ③ 원고는, 이 사건 입찰공고에 제1 품목의 규격이 명시되어 있지 않아 원 고가 계약 체결 이후 현품을 대여하여 30여일이 소요된 성분검사를 한 후에야 원자재 의 구매, 제조가 불가능하다는 사실을 알게 되었는바, 이 사건 입찰공고가 물품 제조ᆞ - 6 - 구매 계약특수조건 제15조 제2항에 위배된다고 주장하므로 살피건대, 입찰공고상세에 서 제1 품목이 ’국방/현품‘이라고 명시되어 있는 사실, 원고는 2023. 9. 11. 제1 품목의 현품을 대여받아 공인기관에 의뢰하여 같은 해 9. 18. 재료의 성분과 기계적 성질을 파악해 특수소재인 F임을 확인하였고, 다음 날 미국 원제조사(C)에 제1 품목의 판매를 문의하였으나 같은 날 원제조사로부터 위 부품을 판매하지 않는다는 답변을 받았고, 같은 해 9. 21. ’D‘, ’E‘라는 국내 업체에 위 부품에 대한 견적을 의뢰하였으나 제조가 어렵다는 통보를 받은 사실은 인정된다. 그러나 원고가 2023. 9. 19. 원제조사에 판매 문의를 할 때 국방전자조달 시스템에 공개되어 있는 정보인 품명(PALLET, BRIDGE PARTS), 참조번호(비실명화로 생 략), 재고번호(****-**-*******)만을 가지고 문의한 점 등에 비추어 보면, 원고는 제1 품 목의 현품을 대여받아 그 소재를 파악하기 전에도 원제조사에 제1 품목의 금액, 구매 가부 등에 관하여 충분히 문의할 수 있었다고 보인다. 그럼에도 원고는 이 사건 계약 체결 후인 2023. 9. 19.에서야 원제조사에 제1 품목의 판매 여부를 문의하였는바, 원고 가 제1 품목의 조달 가부에 대하여 충실한 검토를 하였다고 보기는 어렵고, 달리 원고 가 입찰에 참가하거나 이 사건 계약을 체결하기 이전에 제1 품목의 납품 가부 등에 관 하여 충분히 검토하였음을 인정할 만한 자료가 없다. ④ 원고는, 제1 품목의 소재인 F를 확보하기 위해 노력하였으나 국외 원제 작사와 국내 업체들로부터 공급이 불가하다고 통보받았음에 비추어 제1 품목의 납품이 객관적으로 불가능하였다고 주장하나, 원고가 제출한 증거만으로 제1 품목의 납품이 객 관적으로 불가능한 정도에 이르렀다고 단정하기 어렵고, 오히려 을 제13, 14호증의 각 기재에 의하면 비용 문제는 별론으로 하더라도 국외 업체로부터 F 소재를 확보하는 것 - 7 - 자체가 불가능하지는 않다고 보인다. ⑤ 한편, 원고는, 제1, 2 품목의 품목단가가 과소하게 산정되어 있어 납품 이 어렵다고도 주장하나, 입찰에 참여하려는 사업자로서는 입찰공고문이 규정한 가격 조건에 따라 자신의 납품 능력에 비추어 납품 가부를 스스로 검토하여 참여 여부를 판 단하여야 하고 그 이행가능성에 대한 위험부담을 감수하는 것이 원칙이며, 이 사건 입 찰공고에서 정한 제1, 2 품목의 단가가 사회생활상 경험칙이나 거래관념에 비추어 계 약을 이행하는 것이 절대적으로 불가능한 정도에 이른다고 단정하기는 어렵다. 따라서 원고가 주장한 사정만으로 원고가 제1, 2 품목을 납품하지 못한 데 정당한 이유가 있 다고 인정할 수는 없다. 2) 재량권 일탈ᆞ남용에 관한 판단 가) 관련 법리 국가계약법 시행령 제76조 제2항의 위임에 따른 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] ‘부정당업자의 입찰참가자격 제한기준’ ‘2. 개별기준’ 제13호 가목은 국가계약 법 시행령 제76조 제2항 제2호 가목에 해당하는 자로서 계약을 체결 또는 이행하지 않은 자에 대해서는 6개월 동안 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고 있다. 또한 국가 계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] ‘1. 일반기준’ 다목은 부정당업자에 대한 입찰참가자 격을 제한하는 경우 자격제한 기간을 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 ‘2. 개별기준’에서 정한 기간의 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있다고 규정하고 있다. 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] ‘1. 일반기준’ 다목은 임의적 감경규정 이므로, 감경사유가 존재하더라도 행정청이 감경사유까지 고려하고도 자격제한기간을 감경하지 않은 채 [별표 2]의 해당 호에서 정한 상한으로 입찰참가자격제한 처분을 한 - 8 - 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려 하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 자격제한기간을 감경하지 아니 하였다면 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈·남용으로 해당 처분을 취소 하여야 할 위법사유가 된다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결, 대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 취지 등 참조). 또한 처분상대방의 의무위반을 이유로 한 제재처분의 경우 의무위반의 내용과 제재처분의 양정 사이에 엄밀하게는 아니더라 도 대략적으로라도 비례 관계가 인정되어야 하며, 의무위반의 내용에 비하여 제재처분 이 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에는 재량권 일탈·남용에 해당하 여 위법하다고 보아야 한다(대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 앞서 든 증거들, 갑 제3 내지 5, 9, 10, 12, 13, 16 내지 27호증, 을 제3 내지 12호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합하여 보면, 원고에게 그 위반행위의 동기ᆞ내용 등에 참작할 만한 사정이 있으므로 피고는 원고에 대한 입찰참가자격제한 기간을 정함에 있어서 이러한 사정을 충분히 고려하여 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] ‘1. 일반기준’ 다목에 따른 감경 여부를 검토하였어야 한다. 그러나 피고는 원고가 이 사건 계약을 이행하지 않은 것이 전적으로 원고의 잘못이라는 전제에서 원고에 대한 입찰참가자격제한 기간을 위 [별표 2] ‘2. 개별기준’ 제13호 가목이 규정한 상한인 6개월로 정하여 이 사건 처분을 하였는 바, 이는 재량권 일탈ᆞ남용에 해당하여 위법하다. ① 원고는 이 사건 물품 총 27개 품목 중 25개 품목은 납품하였고 2개 품 목만을 납품하지 못하였는데, 제1 품목을 납품하지 못한 이유는 원제조사 및 국내 업 - 9 - 체의 구매ᆞ제조 불가 통보 및 낮은 단가 때문이라고 보이고, 제2 품목을 납품하지 못 한 이유는 낮은 단가 때문이라고 보인다. ② 그런데 2021년에 이 사건 입찰공고와 동일한 입찰공고가 있었는데 당시 낙찰자인 G는 원고와 마찬가지로 제1, 2 품목을 납품하지 못하였고, 2024년에는 제2 품목 등에 대한 입찰공고가 있었는데 당시 낙찰자인 H도 제2 품목을 납품하지 못한 것으로 보인다. 즉, 원고가 납품하지 못한 품목에 한하여 여러 업체들이 납품하지 못하 는 상황이 반복되었다. ③ 이 사건 입찰공고상 제1품목의 단가는 8,671,381원인데, 원고가 공인 원 가산정업체(재단법인 B)에 의뢰하여 산출한 제작원가는 14,429,800원으로, 제1 품목의 입찰공고상 단가가 추정 제작원가의 60%에 불과하고, 이 사건 입찰공고상 제2품목의 단가는 199,936원인데, 추정 제작원가는 406,010원으로, 제2 품목의 입찰공고상 단가가 추정 제작원가의 49.2%에 불과하다. 피고가 제1, 2 품목의 단가를 거래실례에 맞지 않 는 금액으로 정하였다는 원고의 주장은 수긍할 만하다. 물론 입찰에 참여하려는 사업 자로서는 입찰공고문이 규정한 가격조건에 따라 납품 가부를 스스로 검토하여 참여 여 부를 판단하여야 하나, 2023. 7. 17. 입찰공고가 이루어지고 같은 달 24일까지 입찰 참 가 여부를 결정해야 하는바, 그 사이에 많은 품목의 규격을 열람하고 원가를 분석하는 것이 현실적으로 어려워 피고의 원가 산출이 합리적일 것을 믿고 참여할 수밖에 없었 다는 원고의 주장에 참작할 만한 측면이 있다. ④ 원고가 입찰 참가 이전이 아닌 이 사건 계약 체결 이후에서야 원제작사 에 제1 품목의 구매 가부를 문의하기는 하였으나, 원고는 제1 품목의 소재를 확인한 다 음 날 미국 원제조사에 판매 문의를 하였고 판매 불가 답변을 받은 뒤 국내 업체들에도 - 10 - 견적 의뢰를 하였으나 제조 불가 답변을 받은 뒤, 2023. 10. 11. 및 같은 달 25일 피고 에게 위와 같은 상황을 알리고 2021년에 G가 해외 및 국내에서 구매ᆞ제조가 불가능하 여 제1 품목을 납품하지 못한 사정도 언급하며 제1 품목의 재료를 I라는 대체 재질로 변경해 달라는 요청을 하였다. 이러한 경위에 비추어 보면 원고가 제1 품목 조달을 위 한 나름의 노력을 하였다고 보이나, 피고는 2023. 11. 2. 원고의 위 요청을 받아들일 수 없다는 회신을 하였을 뿐, 별다른 협의 노력을 하였다는 사정은 보이지 않는다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한 다. - 11 - 별지 관계 법령 ▣ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) ① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에게 는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한 하여야 한다. 9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자 나. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계 약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자 ⑤ 각 중앙관서의 장은 제1항에 따라 입찰참가자격을 제한할 경우, 그 제한내용을 대통령령으 로 정하는 바에 따라 공개하여야 한다. ▣ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한) ② 법 제27조제1항제9호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 구분 에 따른 자를 말한다. 2. 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행(제42조제5항에 따른 계약이행능력심사를 위하 여 제출한 하도급관리계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항의 이행과 제72 조 및 제72조의2에 따른 공동계약에 관한 사항의 이행을 포함한다)하지 아니하거나 입 찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건(입찰공고와 계약서에 이행을 하지 아니하였 을 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음을 명시한 경우에 한정한다)을 위반한 자 ▣ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 - 12 - 제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 등) 영 제76조제4항에 따른 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다. [별표 2] 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준(제76조 관련) 1. 일반기준 다. 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기ᆞ내용 및 횟수 등을 고려하여 제2호에서 정한 제재기간을 2분의 1 범위에서 줄일 수 있으며, 위반의 정도가 현저히 경미한 경우에는 줄인 후의 제재기간을 2분의 1 범위 에서 추가로 줄일 수 있다. 다만, 법 제27조제1항제7호에 해당하는 자에 대해서는 제재 기간을 줄여서는 안 된다. 2. 개별기준 끝. 입찰참가자격 제한사유제재기간 13. 영 제76조제2항제2호가목에 해당하는 자 가. 계약을 체결 또는 이행(하자보수의무의 이행을 포함한다)하지 않은 자 6개월