다른 사람의 공적을 자신의 공적인 것처럼 내세워 건국훈장을 받고 독립유공자로 등록됨

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 11부 판 결 사 건2021구합55791 과오급금 납부 취소 원 고A B 피 고국가보훈처 서울지방보훈청장 변 론 종 결2021. 9. 24. 판 결 선 고2021. 12. 17. 주 문 1.피고가 2021. 1. 25. 원고들에게 한 33,239,970원의 과오급금 납부처분을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 - 2 - 가. 원고들은 망 갑(이하 ‘망인’이라 한다)와 그 재혼배우자인 망 을의 자녀들이다. 나. 망인은 1968년경 건국훈장 국민장을 수여받고 1968. 4. 1. 독립유공자로 등록되 었으나, 2018. 8. 15.경 타인의 공적을 자신의 공적인 것처럼 속였다는 이유로 위 서훈 이 취소되었다. 다. 망인은 1980. 1. 28. 사망하였고, 이후 망 을이 보훈급여금을 수령하다가 2014. 12. 22. 사망하였으며, 이후 망인과 재혼 전 처 사이의 자녀인 소외 병이 보훈급여금을 수령하였다. 라. 피고는 2018. 8. 16. 서훈 취소를 이유로 망인의 독립유공자 등록을 소급하여 취 소하기로 결정하고, 2018. 12. 17. 망 을의 상속인인 원고들에게 망 을이 수령한 보훈 급여금(2013. 9.분 ~ 2014. 12.분) 합계 33,276,000원에 대하여 독립유공자예우에 관한 법률(이하 ‘독립유공자법’이라 한다) 제35조 제1항에 따라 과오급금 납부통지(이하 ‘변 경 전 환수처분’이라 한다)를 하였다. 마. 원고들은 2018. 12. 27. 의정부지방법원 고양지원 2018느단60602호로 망 을의 상속재산에 관하여 한정승인신고를 하여 2019. 3. 6. 위 신고가 수리되었다. 바. 피고는 2021. 1. 25. 원고들에게 선행 환수처분한 과오납금액 중 망 을의 상속재 산으로 충당하고 남은 33,239,970원에 대하여 과오급금 납부통지(이하 ‘이 사건 환수처 분’이라 한다)를 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증(가지번호 포함), 을 제1호증의 각 기 재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고들의 주장 - 3 - 원고들은 보훈급여금을 직접 수령한 적도 없고, 망 을의 상속재산에 대하여는 한 정승인을 하여 그 범위를 초과한 채무를 상속하지 않았으므로, 망 을이 수령한 보훈급 여금의 환수 대상이 될 수 없다. 더구나 망 을은 유족의 지위에서 보험급여금을 수령 한 것으로서 당초의 보상원인에 어떤 책임이 있다고 할 수 없어 독립유공자법 제36조 에 따라 반환의무 면제 대상이라는 점까지 고려하면, 이 사건 환수처분은 비례원칙에 위배되는 과도한 처분이다. 따라서 이 사건 환수처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 독립유공자법 제35조에 의하면, 국가보훈처장은 보훈급여금을 “받은 사람”이 거 짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보훈급여금등을 받았거나, 보훈급여금등을 받은 후 그 보훈급여금등을 받게 된 사유가 소급하여 소멸한 경우 또는 보훈급여금등이 잘못 지급된 경우에는 “그가 받은” 보훈급여금등을 환수하여야 하고(제1항 제1호), 그 반환 의무자가 정하여진 기간까지 이를 반환하지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수 할 수 있다(제2항). 이처럼 독립유공자법의 문언은 기본적으로 보훈급여금을 “받은 사 람”에 대하여 그 수급자격의 소급취소 등이 발생한 경우에 “그가 받은” 급여금 등을 환수하도록 되어 있으므로, 그 문맥상 당연히 “급여금 등을 받은 사람”이 환수처분 대 상자가 됨을 원칙적 모습으로 전제한 것으로 볼 수 있다. 2) 위 규정에 따른 반환의무 중 특히 수급자격의 원시적·후발적 하자로서 소급적 자격 취소와 관련한 사유인 ‘보험급여금의 거짓 또는 부정 수령’, ‘보훈급여금 수령사유 의 소급 소멸’ 등의 경우에는 환수사유가 발생하였다 하여 곧바로 그 반환의무가 발생 - 4 - 하는 것이 아니라, 행정청이 위와 같은 환수사유를 인정하여 그 수급자의 수급자격을 먼저 취소하여 그와 관련한 법률상 원인이 소급적으로 제거됨에 따라 부당이득 반환의 무가 발생하는 것이다(결국 이러한 자격취소는 공법상 부당이득 반환의무의 기초가 된 다). 수익적 처분의 직권취소인 자격취소 처분이 별개로 행하여지지 않은 경우에, 환수 처분은 바로 이러한 수급자격의 소급적 취소로서의 성격과 그에 기초한 부당이득 내지 과오급금을 고권적으로 환수할 수 있도록 하는 성격을 겸유하게 된다. 따라서 이러한 수급자격취소 처분 내지 환수처분이 있기 전까지는 일응 법률상 원인이 있는 급부를 보유하고 있는 것이 되므로, 비록 소급적 취소를 한다고 하더라도 위와 같은 자격취소 내지 환수처분이 있어야 비로소 그 급여반환의무가 발생하게 된다. 따라서 환수사유가 발생하였다 하더라도 환수처분에 따라 급여반환채무가 구체적으로 발생하기 전에 환수 대상자(이 사건에서는 유족인 망 을)가 사망하였다면, 상속인의 ‘권리의무’ 승계에 관한 민법 제1005조에 근거하여 그 ‘환수사유’나 ‘환수대상자의 지위’가 상속인에게 당연히 승계되는 것은 아니다(반면, 환수대상자가 환수처분을 받아 급여반환채무가 발생한 이 후에 사망한 경우에는 당연히 그 상속인이 민법 제1005조에 따라 급여반환채무를 상 속하게 된다). 그렇다면 독립유공자법 제35조의 환수대상자가 아닌 자에 대하여 민법 제1005조 를 근거로 환수처분을 할 수는 없고, 결국 독립유공자법 제35조의 문언을 ‘보훈급여금 을 받은 유족’뿐 아니라 ‘보훈급여금을 받은 유족의 상속인’까지도 환수처분의 대상에 포함시키는 것으로 해석할 수 있어야 이를 근거로 상속인에 대하여 환수처분을 할 수 있을 뿐이다. 3) 그런데 ‘급여를 받지도 않은 자’에 대하여 단지 급여수령자의 상속인이라는 이 - 5 - 유만으로, 고권적 처분으로서 체납처분에 따른 간이한 집행이 가능하도록 하는 환수처 분을 하는 것은 침익적 행정행위로서 엄격해석의 원칙에 따라 법령상 명확한 근거가 있어야 한다. 그러나 독립유공자법 제35조는 환수사유가 인정되는 경우 ‘그(보훈급여금 을 받은 사람)가 받은 보훈급여금을 환수하여야 한다’고 규정하고 있을 뿐, 보훈급여금 을 받지 않은 상속인 등 제3자를 명시적으로 환수처분의 대상에 포함시키고 있지 않 다. ‘환수’의 사전적 의미는 ‘도로 거두어들임’이라는 점, 보훈급여금을 수령하지 않은 자에게 그 수령과 관련한 책임을 묻는 것은 자기책임의 원칙에도 부합하지 않는 점까 지 고려하면, 위 규정은 과오급에 해당하는 보훈급여금에 대하여 그 돈을 받은 사람만 을 환수처분 대상으로 삼은 것으로 해석하는 것이 타당하다[상속은, 환수처분을 면탈하 기 위해 임의적으로 발생시킬 수 있는 사유가 아니고, 더욱이 대법원은 제재처분 면탈 방지를 위한 규정에 따라 영업양도인의 위법상태를 승계한 양수인에 대하여도 지위승 계 전 양도인의 유가보조금 부정수급에 대한 책임을 물을 수 없다고 판시한 바 있다 (대법원 2021. 7. 21. 선고 2018두49789 판결 등 참조)]. 따라서 보훈급여금을 수령한 바 없어 독립유공자법 제35조의 환수대상에 해당하지 않는 원고들은 환수처분의 대상 이 될 수 없다. 4) 수급권자인 유족이 사망하기 이전에 수령하여 소비한 돈에 대하여 그 유족의 상속인들을 상대로 한 환수처분을 하는 것이 가능하다고 보려면, 결국 독립유공자법 제35조 제1항이 규정한 “그가 받은 보훈급여금 등을 환수하여야 한다.” 부분의 문언을 “그가 받은 보훈급여금 등을 (급여금 수령자 또는 그 상속인들로부터) 환수하여야 한 다.”라고 읽어야 한다(즉, 괄호 부분을 추가하여 새기는 방식으로). 이러한 문언 해석은 문언의 통상적 독법에 어긋날 뿐 아니라, 상속인의 지위를 통상의 재산상속의 경우보 - 6 - 다도 현저히 불리하게 취급하는 것으로서 책임주의 원칙에 반하여 받아들이기 어렵다. 즉, 피고의 논리처럼 상속인들을 상대로 한 환수처분이 가능하다면, 그 처분 상대 방은 상속인들이 되므로 체납처분 절차 개시 및 이후의 집행 역시 그 상속인들 재산 일반에 대하여 이루어지게 된다. 그런데 이러한 피고 논리에 따르면, 망인이 취한 부당 이득금에 대한 반환의무는 민법 규정에 따라 상속인들에게 포괄승계되는 것이 아니라, 결국 국가유공자법 규정에 따른 환수처분에 의하여 상속인들에게 “직접” 그 반환의무 가 발생하게 되는 것으로 볼 수밖에 없는데, 이에 따르면 한정승인의 여지 자체가 없 게 된다. 즉, 피고의 논리는, 망인이 된 피상속인들이 잘못하여 취득하게 된 부당이득 에 대한 반환의무를 상속을 통하지 않고 법률규정에 따른 처분에 의하여 부담하게 된 다고 보는 것으로서 상속에 의하여 그 채무를 승계취득하는 경우보다 상속인들을 더 불리하게 취급하는 결과가 되는 것이다. 이러한 결과는 제재적 처분 근거규정에 관한 엄격해석의 원칙, 헌법상 책임주의 원칙에 어긋나는 것으로 받아들일 수 없다[나아가 민법 제1005조에 따라 이러한 공법상 침익적·제재적 처분을 받게 될지도 모르는 추상 적·잠재적인 공법상 지위가 민법의 상속규정에 따라 당연히 상속된다고 새길 수는 없 음은 앞서 본 바와 같다. 이는 재산권적 성격을 지니는 수익적 처분을 받을 지위를 상 속받는 경우와는 그 법적 성격과 규범적 상황을 전혀 달리한다고 봄이 타당하다. 게다 가 독립유공자법은 제재적 처분사유의 승계와 관련한 아무런 규정도 두고 있지 않다]. 5) 피고가 미처 환수처분을 하지 못했던 망인에 대한 과오급금을 그 상속인들로부 터라도 반환받고 싶다면, 수급자격에 대한 직권취소 처분을 하여 법률상 원인을 제거 한 후, 상속인들을 상대로 한 ‘민사상 부당이득반환청구’를 통해 판결 등의 채무명의를 얻는 방법으로 집행하도록 하면 족하다. 이러한 경우에까지 환수처분을 허용함으로써 - 7 - 체납처분을 통한 집행상 특혜를 국가에 부여할 것은 아니다. 이러한 경우 환수처분을 허용하게 되면, 상속포기가 없는 이상 환수처분을 받게 될 지위가 계속하여 포괄승계 됨에 따라 상속인들의 상속인들 역시 계속하여 선대(先代)의 과오급금 수령과 관련한 침익적 처분 및 체납처분절차를 통한 간이한 재산권 제한·침해의 위험에 노출되게 되 므로, 이러한 결과를 받아들이기는 어렵다. 명시적 규정을 두지 않고 있는 이상 이러한 문제는 민사소송을 통해 해결되도록 함이 타당하다. 6) 결국 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다(처분요건이 충족되었다고 볼 수 없는 이상, 원고들의 한정승인의 유무효 여부에 관하여는 더 나아가 판단하지 않는 다. 다만 설령 상속인들에 대한 환수처분이 가능하다고 보더라도, 상속인인 원고들에 대한 환수처분이 이루어진 경위, 한정승인 경위와 경과, 현재 남아있는 재산 등에 대한 소명 정도 등 제반사정에 비추어 보면, 원고들에 대한 이 사건 환수처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 봄이 타당하다). 3. 결론 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. - 8 - 별지 관계 법령 ▣ 독립유공자예우에 관한 법률 제5조(유족 또는 가족의 범위) ① 이 법에 따라 보상을 받는 독립유공자의 유족 또는 가족의 범위는 다음과 같다. 1. 배우자 2. 자녀 제11조(보훈급여금) ① 보훈급여금(報勳給與金)은 보상금, 사망일시금(死亡一時金) 및 생활조정수당으로 구분한다. ② 독립유공자와 그 유족 중 선순위자(先順位者) 1명에게는 보상금을 지급한다. (단서 생략) ③ 보상금을 받을 유족의 순위는 제5조제1항 각 호의 순위에 따른다. ④ 제3항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따 라 보상금을 지급한다. 1. 나이가 많은 사람을 우선하되, 독립유공자를 주로 부양한 사람이 있는 경우에는 그 사람 을 우선한다. 2. 제1호에도 불구하고 같은 순위 유족 간의 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상 금을 받을 자로 지정한 경우에는 그 자에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족간 협의의 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑤ 보상금을 받을 유족이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제5조제1항 각 호에 규정된 그 다음 순위의 유족에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급한다. 1. 사망한 경우 제35조(보훈급여금 등의 환수) ① 국가보훈처장은 이 법에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보훈급여금 등(이하 “보 훈급여금등”이라 한다)을 받은 사람이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보훈급여금등을 받 았거나, 보훈급여금등을 받은 후 그 보훈급여금등을 받게 된 사유가 소급하여 소멸한 경우 또 는 보훈급여금등이 잘못 지급된 경우에는 그가 받은 보훈급여금등을 환수하여야 한다. 1. 제11조에 따른 보훈급여금 ② 국가보훈처장은 제1항에 따라 환수하는 경우에 보훈급여금등을 반환할 자가 정하여진 기간 까지 반환하지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. - 9 - ③ 국가보훈처장은 제1항과 제2항에 따라 보훈급여금등을 환수하거나 징수할 때 이를 반환할 자가 행방불명이거나 재산이 없거나 그 밖에 불가피한 사유로 환수 또는 징수가 불가능하다고 인정되면 결손처분(缺損處分) 할 수 있다. 제36조(반환의무의 면제) 국가보훈처장은 이 법에 따라 보상을 받은 사람이 보상을 받은 후 그 보상을 받게 된 사유가 소급하여 소멸한 경우 그 보상받은 원인이 그에게 책임이 없는 사 유로 인한 것이면 제35조에도 불구하고 그가 받은 보훈급여금등을 환수하지 아니하고 면제할 수 있다. 제41조(권한의 위임ᆞ위탁) ① 이 법에 따른 국가보훈처장의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 소속 기관의 장 또는 제주특별자치도지사에게 위임하거나 다른 행정기관의 장에게 위탁할 수 있다. ▣ 독립유공자예우에 관한 법률 시행령 제40조(권한의 위임ᆞ위탁) ① 국가보훈처장은 법 제41조제1항에 따라 다음 각 호의 사항에 관한 권한을 주소지를 관할하 는 지방보훈청장 또는 보훈지청장(주소지가 제주특별자치도인 경우에는 제주특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)에게 위임한다. (단서 생략) 10. 법 제35조에 따른 보훈급여금 등의 환수, 국세 체납처분의 예에 따른 징수 및 결손처분 ▣ 민법 제1005조(상속과 포괄적 권리의무의 승계) 상속인은 상속개시된 때로부터 피상속인의 재산에 관한 포괄적 권리의무를 승계한다. 그러나 피상속인의 일신에 전속한 것은 그러하지 아니하다. 제1019조(승인, 포기의 기간) ① 상속인은 상속개시있음을 안 날로부터 3월내에 단순승인이나 한정승인 또는 포기를 할 수 있다. 그러나 그 기간은 이해관계인 또는 검사의 청구에 의하여 가정법원이 이를 연장할 수 있다. ③ 제1항의 규정에 불구하고 상속인은 상속채무가 상속재산을 초과하는 사실을 중대한 과실없 이 제1항의 기간내에 알지 못하고 단순승인(제1026조제1호 및 제2호의 규정에 의하여 단순승 인한 것으로 보는 경우를 포함한다)을 한 경우에는 그 사실을 안 날부터 3월내에 한정승인을 할 수 있다. 끝.