도시자연공원구역으로 지정된 토지의 소유자가 관할 행정청에 토지 매수를 청구했으나, 행정청이 토지 위 불법 건축물을 이유로 매수를 거부함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 8부 판 결 사 건2025구합53048 토지매수청구 거부처분 취소 청구의 소 원 고재단법인 A 피 고**** 변 론 종 결2025. 7. 2. 판 결 선 고2025. 8. 20. 주 문 1.피고가 2024. 11. 27. 원고에게 한 토지매수청구 거부처분을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 1982. 5. 15.부터 현재까지 **** 대 25,900㎡(이하 ‘이 사건 토지’ - 2 - 라 한다)를 계속 소유한 자이고, 피고는 서울특별시장으로부터 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 ‘공원녹지법’이라 한다) 제29조, 제30조에서 정한 매수대상토지의 매수 에 관한 사무를 위임받은 자이다. 나. 서울특별시장은 2020. 6. 29. 서울특별시고시 제2020-254호로 이 사건 토지 일 대를 도시자연공원구역으로 지정하였고, 원고는 2023. 12. 6.경 피고에게 도시공원법 제29조 제1항 제1호에 따라 이 사건 토지의 매수를 청구하였다. 피고는 2024. 3. 5.경 원고에게 ‘토지 현황 및 주변 여건을 고려하였을 때, 매수 이후 공원으로서의 구체적인 활용 계획이 미흡하고, 향후 공원 이용객의 접근성을 강화하기 위하여 기반시설 구축에 관한 검토가 필요한데, 이 사건 토지가 경계 지역에 위치하고 있어 실질적인 수혜 지역으로 예상되는 연접한 ****와 사전 비용 분담에 관한 논의 가 필요하다’는 이유로 ‘보류’되었음을 안내하였다(이하 ‘이 사건 보류 안내’라 한다). 다. 피고는 2024. 10. 21.부터 2024. 11. 11.까지 3차례에 걸쳐 이 사건 토지에 대하 여 시ᆞ구 합동점검을 실시한 결과, 개발제한구역 내 불법행위 총 35건(= 불법 건축 31건 + 무단 적치 4건)을 적발하였다. 라. 피고는 2024. 11. 27.경 원고에게 ‘도시공원법 시행령 제34조 제1항 후문에 의하 면, 토지의 효용 감소에 대하여 토지소유자 본인의 귀책사유가 없어야 하는데, 이 사건 토지에서 무허가 건축물 등 불법 사항이 적발되었으므로, 토지소유자 본인의 귀책사유 가 없는 토지 상태에서 매수 청구를 재신청하여 주시기 바랍니다’라는 ‘도시자연공원구 역 매수청구 신청에 대한 결과 알림’ 공문을 보냈다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 - 3 - 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 원고의 주장 요지 가. 이 사건 토지의 효용 감소에 관하여 원고에게 귀책사유가 있다고 볼 수 없으므 로, 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않아 위법하다. 나. 나아가 이 사건 처분의 처분사유는 이 사건 보류 안내 당시 제시된 바 없으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 것이기도 하다. 4. 피고의 본안전항변에 관한 판단 가. 본안전항변의 요지 이 사건 처분은 원고의 토지매수 청구를 거부한 것이 아니라 이 사건 토지 위의 불법 건축물 등을 정리한 다음 다시 청구할 것을 권고한 것에 불과하여 항고소송의 대 상이 되는 거부처분에 해당하지 않는다. 나. 구체적 판단 1) 앞서 든 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 공원녹지법 제29 조 제1항 제1호는 ‘매수대상토지의 소유자로서 도시자연공원구역의 지정 당시부터 해 당 토지를 계속 소유한 자는 관할 행정청에 해당 토지의 매수를 청구할 수 있다’고 정 하고 있고, 같은 법 제30조 제1항은 ‘관할 행정청은 제29조 제1항에 따라 토지의 매수 청구를 받은 날부터 1년 이내에 매수 대상 여부 등을 매수 청구인에게 통보하여야 한 다’고 정하고 있는 점, ② 이 사건 처분은 도시자연공원구역의 지정 당시부터 이 사건 토지를 계속 소유한 원고가 토지매수의 청구를 한 2023. 12. 6.로부터 1년이 다 되어 가는 2024. 11. 27. 이루어졌고, 현재까지 원고에게 이 사건 토지의 매수 대상 여부 등 - 4 - 에 관한 통보가 이루어지지 않은 점, ③ 피고의 주장에 의하더라도 이 사건 처분은 원 고에게 ‘다시 청구’할 것을 권고한 것이라는 것이므로, 그 자체로 원고의 청구를 받아 들이지 않는다는 의미를 내포하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 항고소 송의 대상이 되는 거부처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 2) 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다. 5. 이 사건 처분의 위법 여부에 관한 판단 가. 공원녹지법 제29조 제3항의 위임을 받은 같은 법 시행령 제34조 제1항 제1호 (나)목은 ‘도시자연공원구역 지정 이전부터 계속하여 지목이 대(垈)인 토지’가 ‘기존의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지’로서, 공원녹지법 제29조 제1항 이 정한 매수대상토지, 즉 ‘도시자연공원구역의 지정으로 인하여 도시자연공원구역의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소된 토지’에 해당한다고 정하고 있고, 이 사건 토지가 ‘도시자연공원구역 지정 이전부터 계속하여 지목이 대 (垈)인 토지’에 해당한다는 점에 관하여는 당사자 사이에 별다른 다툼이 없다. 나. 피고는 이 사건 토지 위에 불법 건축물 등이 있다는 이유로, 공원녹지법 시행령 제34조 제1항 단서에서 정한 ‘토지의 효용 감소에 대하여 토지소유자 본인의 귀책사유 가 있는 경우’에 해당한다고 주장하나, 이 사건 토지의 효용이 감소된 것은 도시자연공 원구역으로 지정됨에 따라 대지로서 활용할 수 없게 되었기 때문이지, 이 사건 토지 위에 불법 건축물 등이 설치되었기 때문이 아니므로, 설령 피고의 주장과 같이 원고에 게 불법 건축물 등 설치에 관한 귀책사유가 있다고 하더라도, 이를 이 사건 토지의 효 용 감소에 대한 귀책사유라고 볼 수는 없다. 다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않아 위법하므로, 원고의 나머지 주 - 5 - 장에 관하여 나아가 살필 필요 없이 취소되어야 한다. 6. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한 다. - 6 - 별지 관계 법령 ▣ 공원녹지법 제26조(도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준) 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준은 대상 도시의 인구ᆞ산업ᆞ교통 및 토지이용 등 사 회경제적 여건과 지형ᆞ경관 등 자연환경적 여건 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정 한다. 제27조(도시자연공원구역에서의 행위 제한) ① 도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙과 돌의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법 률」 제2조제11호에 따른 도시ᆞ군계획사업(이하 “도시ᆞ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. (단서 생략) 제29조(토지매수의 청구) ① 도시자연공원구역의 지정으로 인하여 도시자연공원구역의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소된 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지(이하 “매수대상토지”라 한다)의 소유자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그 도시자연공원구역을 관할하는 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시 장 또는 군수에게 해당 토지의 매수를 청구할 수 있다. 1. 도시자연공원구역의 지정 당시부터 해당 토지를 계속 소유한 자 ② 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장 또는 군수는 제1항에 따라 매수 청구를 받은 토지가 제3항에 따른 기준에 해당되는 경우에는 이를 매수하여야 한다. ③ 매수대상토지의 구체적인 판정기준은 대통령령으로 정한다. 제30조(매수 청구의 절차 등) ① 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장 또는 군수는 제29조제1항에 따 라 토지의 매수 청구를 받은 날부터 1년 이내에 매수 대상 여부 및 매수 예상가격 등을 매 수 청구인에게 통보하여야 한다. ② 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장 또는 군수는 제1항에 따라 매수 - 7 - 대상토지로 통보를 한 토지에 대하여는 3년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간 이내에 매수계획을 수립하여 그 매수대상토지를 매수하여야 한다. ③ 매수대상토지의 매수가격(이하 “매수가격”이라 한다)은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 그 토지의 위치ᆞ형상ᆞ환경 및 이용 상황 등을 고려하여 평가 한 금액으로 한다. 이 경우 매수가격의 산정시기 및 산정방법 등은 대통령령으로 정한다. ④ 제1항부터 제3항까지에 따라 토지를 매수하는 경우의 매수절차와 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ▣ 공원녹지법 시행령 제34조(매수대상토지의 판정기준) ① 법 제29조제3항에 따른 매수대상토지(이하 “매수대상토지”라 한다)의 판정기준은 다음 각 호의 구분에 따른다. 이 경우 토지의 효용 감소, 토지의 사용 및 수익의 불가능 등에 대하 여 토지소유자 본인의 귀책사유가 없어야 한다. 1. 기존의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지: 다음 각 목의 어느 하나의 요건을 갖춘 토지 나. 도시자연공원구역 지정 이전부터 계속하여 지목이 대(垈)인 토지일 것 ▣ 서울특별시 도시공원 조례 제33조(사무위임) ① 시장이 구청장 및 사업소장에게 위임하는 사무는 별표 6과 같다. [별표 6] 사무위임(제32조제1항 관련) 사 무 명근거법령수임기관 2.도시공원등에관한다음의사무 마.토지매수의청구및협의에의한토지의매수∘공원녹지법 제29조및제30조,제32조 구청장,동부·중부·서부·북부공원여가센터소장,서울대공 원장,서울식물원장 끝.