공장 이전 후 다른 기관의 변경등록은 마쳤지만, 피고 지침에 따른 유자격 공급자 변경등록 신청을 30일 안에 하지 못함.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 7부 판 결 사 건2020구합76609 공급자등록정지 처분 취소 원 고 피 고 변 론 종 결2021. 6. 24. 판 결 선 고2021. 7. 22. 주 문 1. 피고가 2020. 9. 1. 원고에게 한 유자격자 등록정지 6개월 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1.기초사실 가.피고는 한국전력공사법으로 설립되고 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공공 - 2 - 기관운영법’이라 한다)에 따라 공공기관으로 지정된 시장형 공기업이다. 피고는, 피고가 조달하는 중요 기자재에 대한 입찰사무의 효율적 집행을 위한 공급 유자격자의 등록 및 등록된 공급자의 관리 업무를 위해 ‘기자재 공급자 관리지침[이하 ’공급자 지침‘이라 하고, 이 사건에 적용되는 구 한국전력공사 기자재 공급자 관리지침(2020. 7. 31. 제23 차 개정되기 전의 것)을 ‘이 사건 지침’이라 한다]‘을 마련하여 운영하고 있다. 나.원고는 배전반, 송전선 보호반 등의 부품을 제조.시험 및 판매하는 회사로, 공 급자 지침에 따라 154kV 디지털변전소 운영시스템 등 10개 품목에 대해 피고로부터 공급 유자격자로 등록되었다. 다.원고는 2019. 10. 25. 본점 소재지를 ‘****’에 서 ‘****’으로 옮기며, 생산 공장도 규모를 확장하여 이전하였다(기존 제조시설면적 918.62㎡, 부대시설면적 77.08㎡에서 변경 제조시설면적 2,970.82㎡, 부대시설면적 483.84㎡으로 확장). 원고는 본점 및 공장 이전에 관하여 아 래와 같이 신고.등록 절차를 이행하였으나, 이 사건 지침에 따른 유자격 공급자 등록사 항의 변경등록 신청을 30일 기한 내에 하지 못했다. 일시내용 2019. 10. 29.사업자 등록증 변경 2019. 11. 1.이전한 공장 토지 및 건물 등기완료 2019. 11. 18.이전한 공장 공장등록(한국산업단지공단) 2019. 12. 4.중소기업중앙회 직접생산증명 변경 등록 2019. 12. 4.조달청 나라장터 본점 및 공장 이전 신고 및 등록 2019. 12. 10.피고 입찰참가자격등록증상의 주소변경 2019. 12. 10.피고와 물품구매표준계약을 체결하며 이전한 주소지를 표시 2020. 2. 4.이전한 공장 품질보증체제인증(ISO9001) 변경 - 3 - 라.원고와 피고는, 2020. 6.경 원고가 ◇◇공장을 추가로 준공하고 이를 피고에게 등록하는 과정에서 원고의 위 다.항 신청 절차 미이행을 확인하였다. 원고는 곧바로 변 경승인 절차를 이행하였으나, 피고는 ‘원고는 공장을 이전한 경우 이 사건 지침에 따라 30일 이내에 변경등록 신청을 하여 피고의 승인을 받아야 하는데 이를 위반하였다’는 사유로, 2020. 9. 1. 원고에게 이 사건 지침 제23조 제1항, 제2항, 제24조 제1항 제1호 (가)목에 의하여, 지침에서 정한 제재기준 1년을 1/2 감경하고 유자격자 등록정지 6개 월 제재를 하였다(이하 ‘이 사건 제재’라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10, 12, 15, 16, 18, 19호증, 을 1 내지 4호증 의 각 기재, 변론 전체의 취지 2.이 사건 제재가 항고소송의 대상이 되는지 피고는, 이 사건 제재가 원고와 피고 사이에 체결한 계약에 근거한 것으로 항고소송 의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다고 항변한다. 가.앞서 든 증거, 변론 전체의 취지에 의하여 인정하거나 알 수 있는 아래와 같은 사실 또는 사정을 종합하여 보면, 피고가 원고의 유자격자 등록을 정지하는 것은 지정 된 신뢰품목의 공급에 있어 원고의 참여를 제한하는 것으로, 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 이에 준하는 행정작용으로서 항고소송 의 대상인 처분에 해당한다(이하 ‘이 사건 제재’를 ‘이 사건 처분’이라 한다). ① 피고는 공공기관운영법 제5조 제4항 제1호에 따른 시장형 공기업으로 공공기 관운영법 제39조 제2항의 입찰참가자격제한처분을 할 수 있는 행정청에 해당한다. ② 피고는, 피고가 조달하는 중요 기자재 중 일부 품목을 신뢰품목으로 지정하 고 이러한 신뢰품목에 대하여는 공급자 지침에 따라 등록된 유자격자에 대하여만 입찰 - 4 - 기회를 부여하므로, 등록정지 등 제재는 입찰기회를 박탈하는 것이어서 상대방에게는 입찰참가자격제한과 같은 효과가 있다. ③ 피고는 이 사건 제재에 앞서 2020. 7. 24. 원고에게 ‘기자재 공급자 제재 관 련 추진 계획 알림’의 문서로 제재에 관한 사전 통지를 하고(갑 제3호증), 2020. 8. 27. 협력업체 상벌위원회를 개최하여(피고는 이를 ‘청문’이라 하였다) 소명할 기회를 부여 하였다(갑 제15호증). 이는 침익적 처분의 사전절차와 다르지 않다. ④ 피고는 이 사건 제재를 알리는 문서에 ‘동 제재에 불복할 경우 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송 내지 민사소송을 제기할 수 있음을 알려드립니다’라고 기재하 여(갑 제4호증), 피고 스스로도 처분에 해당할 수 있음을 인식하였다. 3.이 사건 처분의 적법 여부 가.피고는 입찰을 통한 계약체결에 관하여 내부적으로 지침을 마련하여 운용할 수 있고(공공기관운영법 제39조 제3항, 공기업.준정부기관 계약사무규칙 제19조 제2항, 피고 계약규정 제8조 제3항), 이 사건 지침은 그러한 지침으로서 피고 내부 규칙에 해 당한다. 이 사건 지침이 원고와의 공급계약에 포섭되었다고 볼 증명은 부족하다. 나.피고는 이 사건 지침에서 정한 바에 따라 ‘공장 이전에 관한 변경승인 의무를 이행하지 않았다는 이유로’ 원고에게 유자격자 등록정지 6개월의 이 사건 처분을 하였 다. 그러나 앞서 든 증거, 갑 제11, 13호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인 정하거나 알 수 있는 아래와 같은 사실 또는 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 피고가 갖는 유자격자 등록정지에 관한 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용한 것에 해당하여 위법하다. ① 공급자 지침 제23조는 ‘제24조 위반 사항 중 하나에 해당하는 경우 업체의 유자 - 5 - 격 등록을 취소 또는 2년 이하의 범위 내에서 정지할 수 있다’고 정하고, 제24조는 위반사 유 별로 구체적인 처분기준을 달리 정하고 있다. 그 중 원고는 ‘등록된 공장의 이전 또는 변경에 관한 변경승인 의무를 이행하지 않은 경우’에 해당하는데[제24조 제1항 제1호 (가) 목], 이에 관한 처분기준은 이 사건 위반일을 전후로 하여 아래와 같이 변경되었다. 원고의 공장이전은 2019. 10.경 이루어졌는데 그로부터 30일 내에 변경승인 신 청 의무를 이행하지 아니하였으므로, 원고의 위반행위에 대하여는 제22차 개정 지침이 적 용된다(갑 제13호증 제23차 개정 지침 부칙 제2조 참조). 등록된 공장의 이전 또는 변경 미승인에 대하여 제22차 개정지침은 종전 처분기준 6개월을 2배 가중하여 1년으로 정하였 는데, 이 사건 처분일인 2020. 9. 1. 시행되던 제23차 개정지침은 3개월로 정하고 있다. 등 록된 공장의 이전 또는 변경에 관하여 그 승인절차를 게을리 한 경우에 대해 이 사건 제22 차 개정지침과 같이 가중된 제재기준을 설정하여야 할 합리적 이유를 찾기 어렵다. ② 이 사건 지침에서 정한 다음의 사항에 비추어 볼 때, 피고는 신뢰품목 유자 격 공급자 등록에 있어 공급자의 공장 주소지를 주요한 요소로 고려하지 않는 것으로 2018. 9. 1. 개정(21차)2019. 9. 10. 개정(22차)2020. 7. 31. 개정(23차) 24. 제재항목 및 기간이 지침에 서 관리하고 있는 제재 항 목 및 기간은 아래와 같다. 24.01 공급자등록 관련 1) 아래 항목에 대한 등록사 항의 변경승인 의무를 이 행하지 않은 경우 : 등록 정지 6개월 (생략) 가) 등록된 공장의 이전 또 는 변경 24. 제재항목 및 기간이 지침에 서 관리하고 있는 제재 항 목 및 기간은 아래와 같다. 24.01 공급자등록 관련 1) 아래 항목에 대한 등록사 항의 변경승인 의무를 이 행하지 않은 경우 : 등록 정지 1년 (생략) 가) 등록된 공장의 이전 또 는 변경 24. 제재항목 및 기간이 지침에 서 관리하고 있는 제재 항 목 및 기간은 아래와 같다. 24.01 공급자등록 관련 1) 아래 항목에 대한 등록사 항의 변경승인 의무를 이 행하지 않은 경우 (생략) 가) 등록된 공장의 이전 또 는 변경 : 등록정지 3 개월 - 6 - 보인다. ㉠ 피고 수요부서는 신뢰품목 지정이 필요한 경우 주관부서에 지정을 요청하 는데, 이때 수요부서는 대상품목의 구매규격, 품목지정 사유 등을 명시할 뿐 대상품목 의 제조.판매업체의 공장 주소지 등은 명시하지 않는다(지침 제7조). ㉡ 신뢰품목 유 자격 공급자로 등록하려는 업체는 피고가 마련한 신청서류를 제출하여야 하는데, 이때 필요한 첨부서류에는 ‘법령에 의한 인허가 등 신고서, 기술제휴계약서’ 등이 포함되어 있으나, 공장 주소지 등 그 현황에 대한 서류는 포함되어 있지 않다(지침 제10조 [별표 1]). ㉢ 피고는 신청서류 심사, 현장심사, 피시험품 제작 및 승인, 인정시험, 시험사용 등의 절차를 차례로 거친 후 유자격자 등록 적격 여부를 결정하고, 이때 경영분야, 기 술분야, 품질분야를 주된 항목으로 심사한다(지침 제11조). 이에 의하면, 유자격 공급자가 그 공장이전에 관한 변경승인 신청 절차를 게 을리 한 것은 상대적으로 경미한 위반에 해당할 수 있는데, 이 사건 지침은 사전에 승 인되지 않은 핵심부품을 사용한 경우, 필수 제조설비를 타사에 임대한 경우, 등록되지 않은 공장에서 물품을 제조한 경우, 2회 연속 품질등급 최하위 등급을 받은 경우, 1차 성능확인 시험에 불합격한 경우, 감사에서 요구된 시정조치를 이행하지 않는 경우 등 비교적 중한 위반행위와 동일한 처분기준을 정하였다(갑 제12호증 참조). ③ 원고는 2019. 11.경 생산 공장을 확장 이전하고, 2011. 12.경 조달청 나라장 터 등록, 중소기업중앙회 직접생산증명 등록, 피고의 입찰참가자격 등록 관련하여서는 모두 변경등록을 마쳤으나(원고는 2019. 12. 10. 피고와 체결한 물품구매표준계약서에 원고의 주소를 새 주소지로 표시하기도 하였다), 피고의 기자재 공급자 관리지침에 따 른 변경등록 신청만을 30일 내에 하지 못하였다. 원고는 2020. 6.경 ◇◇공장을 추가 준공하고 이를 등록하는 과정에서 이 사건 의무위반을 알게 되어 곧바로 변경승인 신 - 7 - 청 절차를 이행하였고, 그 후 시행된 피고의 품질 검사에서 제품에 하자 등의 문제는 없는 것으로 확인되었다(갑 제9호증 제3, 4, 5쪽 참조). 위반의 경위 및 그로 인한 결 과에 관한 이러한 사정은 제재 수준을 정할 때 주요한 요소로 참작되어야 한다(이 사 건 지침 제23조 제1항은 유자격 등록을 2년 이하의 범위 내에서 정지‘할 수 있다’고 규정하고 있어, 피고는 등록정지 여부에 관하여도 재량을 갖는다). 4.결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.